چرا کارایی و بازدهی‌های دولتی در ایران پایین است؟

۵۵آنلاین :

بیش از اینکه به ناکارایی دارایی‌های دولتی در ایران بپردازم لازم است تاکید کنم که نوع دارایی‌های دولتی در بهره برداری اقتصادی از آنها بسیار اهمیت دارد. دارایی‌های دولت را باید به دو گروه انتقاعی و غیر انتفاعی تقسیم کرد. تقریباً همانطور که قانون برنامه و بودجه مصوب 1351، طرح‌های عمرانی دولت را به همین دو گروه تقسیم می‌کند. دارایی‌های دولت عمدتاً از جنس غیرانتفاعی است. برای نمونه یک دانشگاه دولتی را در نظر بگیرید که چند صد هکتار زمین در محدوده شهر دارد و ساختمان‌ها و تجهیزات متعدد. اما این دارایی‌ها، غیر انتفاعی است و فلسفه سیاسی جامعه نیز نمی‌پسندد که به عنوان سرمایه اقتصادی به این دارایی‌های دانشگاه نگاه شود. هر چند که دانشگاه‌های بزرگ امریکا مانند هاروارد و ام آی تی علاوه بر زمین و ساختمان و امکانات هر کدام بیش از ۳۰ میلیارد دلار دارای مالی را به ای شرکت‌های وابسته به آنها از این دارایی‌ها بازدهی کسب می‌کنند.

در هر حالی آنچه در موضوع بازدهی اقتصادی دارایی‌های دولتی اهميت دارد بازدهی از دارایی‌های انتفاعی است که عمدتاً به صورت شرکت دولتی و شرکت‌های شبه دولتی نگهداری می‌شود و اتفاقأ محاسبه حجم دارای های آن‌ها چندان پیچیده نیست. چون که در دفاتر مالی آنها، هرچند به قیمت اسمی، ارزش دارایی‌های آنها ثبت است. البته شناسایی سهام دولت در شرکت‌هایی که سهم دولت و شرکت‌های دولتی در آنها کمتر از ۵۰ درصد است و سهامداری تودرتو و متقابل وجود دارد، مقداری پیچیده و سخت است. برای نمونه، دارایی بانک ملی در سال ۱۳۹۳ حدود ۱۳۳ هزار میلیارد تومان بوده است که از این دارایی فقط ۲۵ میلیارد تومان سود به دست آورده و در سال پیش از آن چهار هزار و ۱۷۶ میلیارد تومان زیان! یا سرمایه بزرگی به نام شرکت ملی نفت ایران را در نظر بگیرید که دارایی‌های انبوه اما بازدهی اندکی دارد. مانند بیش از ۴۰۰ شرکت دولتی دیگر و چند صد شرکت غیردولتی زیرمجموعه بانک‌های دولتی و صندوق‌های بازنشستگی و تأمین اجتماعی. با این شواهد نامید کننده در ایران، کافی است نگاهی به شرکت‌های دولتی چین و حتی سوئد و نروژ بیندازید. چین پس از اصلاحات اقتصادی ۱۹۷۸ در کنار اجازه به شرکت‌های بخش خصوصی و خارجی بر بهبود عملکرد شرکتهای دولتی خود تمرکز زیادی داشت. در فهرست ۲۰۰۰ شرکت برتر فوربس در سال ۲۰۱۷ در بین ۱۰ شرکت برتر دنیا، چهار بانک چینی وجود دارد که همه دولتی هستند. بانک ICBC، به عنوان بزرگترین شرکت دنیا، بیش از ۳۴۷۰ میلیارد دلار دارایی و ۴۶۰ هزار کارکن دارد. ۲۰۰ شرکت چینی در بین ۲۰۰۰ شرکت برتر دنیا قرار دارند در حالی که شرکت‌های ایرانی اصلاً رتبه بندی نشده‌اند. یا شرکت دولتی نفت نروژ بیش از ۱۰۴ میلیارد دلار دارایی دارد و در کشورهای متعددی مشغول به فعالیت است. در حالی که شرکت ملی نفت ایران با سابقه بیشتر از نظر فنی، تکنولوژی، مالی و انسانی و حتی مدیریتی بسیار وابسته به خارج است. چرا دولت ایران نتوانسته و نمی‌تواند از دارایی‌های انتفاعی خود (شرکت‌های دولتی) بازدهی اقتصادی و مالی و نوآوری‌های تکنولوژیک مناسبی به دست آورد؟ ارون تورنل (۱۹۹۹) در مقاله‌ای با توان خصوصی سازی خصوصی شده‌ها که هفت سال پیشی در قالب فصلی از یک کتاب برای مرکز پژوهش‌های مجلس ترجمه کردم عامل ناکارایی شرکت‌های دولتی و دولتی واگذار شده را اثر شیردوشی و اثر آزمندی می‌داند. تورنل، این دو اثر چنین معرفی می‌کند. کنترل بنگاه‌های دولتی در دولت‌های با حکمرانی شکننده میان ذینفعان مختلفی تقسیم شده که به صورت غیرهمکاری عمل می‌کنند، این ذینفعان با دسترسی اشتراکی قادرند سهمی از موجودی شرکت دولتی را به خود اختصاص دهند. آن‌ها نرخ‌های ناکارایی بالایی ایجاد می‌کنند اما کل دارایی شرکت ممکن است کماکان رشد داشته باشد اگرچه با نرخی پایین و ناکارا این موضوع به «اثر شیردوشی» شهرت دارد. دوم، وقتی ذینفعان متکثری به منافع شرکت دسترسی داشته باشند، هر افزایشی که در بازدهی سرمایه فیزیکی به وجود آید سرمایه گذاری بیشتر و نرخ بازدهی بالاتر به همراه ندارد. زیرا نرخ تعادلی تخصیص منافع شرکت به ذینفعان افزایش یافته و بنابراین نرخ بازدهی سرمایه برای هر ذینفع (پس از تخصیص به دیگران) بدون تغییر باقی می‌ماند. این به «اثر آزمندی» معروف است.

اثرات شیردوشی و آزمندی در بنگاه‌های دولتی را با شش ذینفع شامل کارگران، دولت، مدیران، وام دهندگان، مصرف کنندگان محصول و تأمین کنندگان نظر بگیرید. کارگران و حامیان سیاسی آنها در افزایش دستمزد و استخدام بیشتر قدرت دارند. دولت نسبت به افزایش سهم خود از سود همواره تلاش می‌کند (همانند قواعد پرداخت سود در شرکت‌های دولتی ایران که دو نوع سود باید به دولت بپردازند هم از عملکرد سال قبل و هم از فعالیت سال جاری). مدیران در تمامی مبادلات شرکت به نفع حامیان خود تلاش می‌کنند، وام دهندگان نرخ بهره بالاتر و آسانتری را طلب می‌کنند، مصرف کنندگان از طیف‌های مختلف تلاش می‌کنند تا از تخفیف قیمتی برخوردار شوند (مانند قیمت‌های انرژی یا حتی شرکت برق که به گروه‌های مختلف برق رایگان یا با نرخ‌های ترجیحی می‌دهد). تأمین کنندگان مواد و خدمات نیز با فروش بیشتر به شرکت دولتی نفع می‌برند (برای نمونه، اگر حجم حمل و نقل مواد فولادی در کشور بررسی شود منافع شرکت‌های حمل و نقل در آن نمایان می‌شود). این دوشیدن‌ها از سوی ذینفعان مختلف دارای نتایج نامطلوب متعددی است: سرمایه گذاری مجدد را کاهش خواهد داد، در نتیجه، موجودی سرمایه آینده و حتی دستمزدهای آینده کمتر از حالت مطلوب خواهد بود (حالتی که شرکت از سوی یک ذینفع کنترل می‌شد). توجه داشته باشید که در این تعادل کمتر از بهینه بین ذینفعان، نوعی اثر شیردوشی وجود دارد، اما کلی بنگاه به دست ذینفعان از بین نمی‌رود. علت اینکه ذینفعان، شرکت را تجزیه نمی‌کنند این است که نرخ بازگشت ذینفعان در شرکت مزبور بالاتر از حالت­های دیگر است. با وجود این، هر ذینفع سعی می‌کند طرف مقابل را به سمت سطوح حداقل منفعت حاصل از اثر شیردوشی سوق دهد. حتی فرض کنید یک شرکت از یک سود غیرمنتظره و بادآورده بهره­مند شده یا بهرهوری آن به صورت برونزا افزایش یابد. آیا ذینفعان دولتی برای بهره برداری از فرصت‌های جدید، سرمایه گذاری مجدد را افزایش خواهند داد؟ نه تنها جواب منفی است بلکه نرخ سرمایه گذاری مجدد حتی کاهش خواهد یافت. دلیل این امر روشن است. فرض کنید نرخ بازدهی ۱۰ درصد افزایش یابد. این نشانگر آن است که یک ذینفع می‌تواند نرخ تخصیصی خود را به میزان ۱۰ درصد افزایش داده و سایر افراد در یک وضعیت بی تفاوت بین تعطیلی و عدم تعطیلی شرکت قرار گیرند. به گونه­ای مشابه، سایر ذینفعان نیز می‌توانند نرخ تخصیص خود را به میزان ۱۰ درصد افزایش دهند. از آنجا که نرخ بازدهی فیزیکی بنگاه به میزان ۱۰ درصد رشد پیدا کرده، اگر نرخ تخصیص کلی حداقل ۲۰ درصد افزایش یابد، نشانگر آن است که نرخ رشد بنگاه در نتیجه یک سود بادآورده، به طور خالص به میزان ۱۰ درصد کاهش خواهد یافت. این مساله نشانگر اثر آزمندی است. یک بعد حائز اهمیت اثر آزمندی این است که یک شرکت دولتی هیچ انگیزه‌ای ندارد تا فناوری­های جدید استفاده کند و سودآوری خود را افزایش دهد. به این علت که ذینفعان مطابق روال گذشته، شیردوشی خود را افزایش داده و نرخ بازدهی را مشابه وضعیت عدم ابتکار و نوآوری برای بنگاه یکسان می‌کنند. این مساله نشان می‌دهد یک نظام کنترلی متکثر و پراکنده در درون یک شرکت دولتی یا دولتی واگذارشده، «ضعف عقلانیت» ایجاد می‌کند. در چنین شرایطی، بنگاه‌های مسلط در صنعتی مشخصی، به طور نظام مند از نوآوری‌های فناورانه که به طور قطع هزینه‌ها را کاهش می‌دهد، اجتناب می‌کنند. به طور خلاصه، وجود چنین نظام کنترلی پراکنده میان ذینفعان متکثر در شرکت‌های دولتی ایران سبب شده است تا مدیریت مناسبی بر این دارایی‌های انتفاعی دولت صورت نگیرد. در نتیجه هر چه منابع بیشتری به صورت منابع بانکی، نفتی، معدنی، انسانی و مالی (از طریق افزایش قیمت محصولات به شکلی‌های مختلف از جمله در قالب افزایش قیمت خودرو یا انرژی) به این شرکتها و شرکت‌های وابسته به صندوق‌های بازنشستگی و تأمین اجتماعی تزریق می‌شود فقط میزان شیردوشی بیشتر شده و بازدهی آتی این شرکت‌ها ضعیف‌تر می‌شود. همان طور که وضعیت بیش از ۴۰۰ شرکت دولتی کم بازده، که برای واگذاری مشتری ندارد، نشان می‌دهد.