چرا هزینه‌های مصوب عمرانی در بودجه محقق نمی‌شود؟

۵۵آنلاین :

مداقه بر روی عملکرد بودجه‌ای دولت‌ها در سال‌های گذشته، نشان می‌دهد که یکی از بی‌ثبات‌ترین اجزای هزینه در بودجه عمومی دولت، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا پرداخت‌های عمرانی است. بر اساس گزارش بانک مرکزی، طی هشت ماهه نخست سال جاری، تنها یک چهارم منابع تخصیص داده شده در قانون بودجه سال ۱۳۹۵، به جهت پرداخت‌های عمرانی صرف شده است. به این بهانه، عملکرد بودجه در تخصیص منابع را طی چند سال اخیر بررسی کرده‌ایم و اجزای هزینه‌ای این سند مالی را مورد واکاوی قرار داده‌ایم.

سند بودجه که در اصطلاح عامیانه، همان صورت دخل و خرج دولت است، در دو بخش کلی درآمدها و هزینه‌ها تنظیم می‌شود. درآمدهایی که قرار است عموماً از محل مالیات، فروش نفت و فرآورده‌های آن، و نیز واگذاری سهام و اوراق تأمین شود و هزینه‌هایی که در دو گروه کلی پرداخت‌های هزینه‌ای (جاری) و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (پرداخت‌های عمرانی) صرف می‌شود. اما این دو گروه مخارج از زمین تا آسمان با یکدیگر متفاوت‌اند. پرداخت‌های عمرانی یا به عبارتی احداث و توسعه طرح‌های زیربنایی، یکی از ابزارهای بااهمیت و اثربخش دولت‌ها در ایجاد تقاضا و توسعه است و تجربه نشان داده تخصیص بیشتر منابع در قالب هزینه‌های عمرانی، در تحقق رشدهای اقتصادی بالاتر توسعه پایدار و اشتغال زایی تأثیر بسزایی دارد. حال آنکه هزینه‌های جاری دولت یا بهتر بگوییم تنخواه سالانه دولت، شامل مواردی همچون پرداخت حقوق کارکنان پرشمار دولت، واریز یارانه‌ها و نظیر آن است. بر اساس این وجه تمایز، می‌توان حدس زد که عمدتاً هزینه‌های جاری در اولویت بیشتری قرار دارد و با توجه به حجم قابل توجه بدنه دولت، به نوعی در حقی هزینه‌های عمرانی کشور جفا می‌شود. آمار و ارقام مربوط به عملکرد بودجه سال‌های مختلف نیز حاکی از این واقعیت است که معمولاً تحقق هزینه‌های جاری نزدیک به ۱۰۰ درصد بوده یا حتی در برخی سال‌ها از حدود مصوب فراتر رفته، اما این میزان در هزینه‌های عمرانی با بی ثباتی جالب توجهی همراه بوده است.

• عملکرد بودجه عمومی دولت در چهار سال گذشته

با نگاهی به عملکرد بودجه سال ۱۳۹۴ که از سوی بانک مرکزی و تحت عنوان «وضعیت بودجه عمومی دولت (به استثنای درآمدها و پرداخت‌های اختصاصی) منتشر شده، ملاحظه می‌شود که هزینه‌های جاری طی این سالی حدود ۱۶۳ هزار میلیارد تومان برآورد و تصویب شده، اما عملکرد سالانه نشان می‌دهد در این حوزه بیش از ۱۷۰ هزار میلیارد تومان صرف شده است؛ یعنی بیش از ۱۰۰ درصد. این در حالی است که پرداخت‌های عمرانی، نسبت به آنچه مصوب شده بود، تنها ۵۸ درصد تحقق یافته است. چنان که از ۴۷ هزار میلیارد تومان مصوبه، حدود ۲۷ میلیارد هزار تومان در حوزه عمرانی و توسعه زیرساخت‌ها تخصیص داده شده است. اگرچه بیش از ۱۲ درصد درآمدهای مورد انتظار دولت در این سال حاصل نشده، اما به نظر می‌رسد این اختلاف در مقایسه با اختلاف میان هزینه کرد بودجه جاری و عمرانی چندان قابل توجیه نیست.

عملکرد بودجه طی دو سال ۱۳۹۲ و ۱۳۹۳ نیز تقریباً وجود این روند را گواهی می‌دهد. در سال ۱۳۹۲ نزدیک به ۸۰ درصد درآمد مورد در حاصل شده که در این میان تخصیص در هزینه‌های جاری ۹۴ درصد و در هزینه‌های عمرانی ۳۹ درصد محقق شده است. در سال ۱۳۹۳ نیز حدود ۹۷ درصد درآمدهای مورد انتظار دولت، حاصل شده، که بر اساس حدود مصوب تخصیصی در هزینه‌های عمومی، ۹۹ درصد هزینه‌های جاری و ۶۸ درصد هزینه‌های عمرانی محقق شده و به مصرف رسیده است.

• عملکرد بودجه عمومی دولت در سال ۹۵ و لایحه بودجه ۹۶

وضعیت هزینه کرد دولت در حوزه هزینه‌های عمومی ابتدا در دو بازه زمانی سه ماهه و شش ماهه مورد بررسی قرار می‌گیرد، و سپس به آخرین گزارش موجود می‌پردازیم که مربوط به عملکرد هشت ماهه بودجه است. در سه ماهه نخست سال جاری ۲۱ هزار میلیارد تومان درآمد حاصل شده که حدود ۵۲ درصد میزان پیش‌بینی شده برای این مدت است. اما 8/36 هزار میلیارد تومان از 4/54 هزار میلیارد تومان مصوب هزینه‌های جاری، و تنها ۱۴۰ میلیارد تومان از 6/14 هزار میلیارد تومان مصوب، صرف هزینه‌های عمرانی کشور شده است. بنابراین نسبت هزینه‌های عمرانی به هزینه‌های جاری تنها 4/0 درصد رقم خورده که با درصد 9/26 پیش‌بینی شده اختلاف فاحشی دارد. طی نیمه اول سال جاری اما وضعیت به نظر بهتر می‌رسد؛ حدود ۵۹ هزار میلیارد تومان درآمد حاصل شده که البته با میزان مصوب اختلاف حدود ۲۱هزار میلیارد تومانی دارد. همچنین طی این مدت ۹۵ هزار میلیارد تومان از میزان 108 هزار میلیارد تومان هزینه‌های جاری، و نیز 2/13 هزار میلیارد تومان از 3/29 هزار میلیارد تومان مصوب هزینه‌های عمرانی تخصیص یافته است. نسبت هزینه‌های عمرانی به هزینه‌های جاری در این مدت نیز با بهبود قابل توجهی به 9/13 درصد رسیده است که همچنان با درصد 9/26 اختلاف دارد.

اما با مراجعه به آخرین گزارش موجود از وضعیت بودجه عمومی دولت روی وب‌سایت بانک مرکزی که مربوط به هشت ماهه نخست سال جاری است، ملاحظه می‌شود از میزان ۱۵۷ هزار میلیارد تومان درآمدهای پیش‌بینی شده برای کل سال، طی این مدت حدود ۷۸ هزار میلیارد تومان حاصل شده که ۷۴ درصد آن را درآمدهای مالیاتی تشکیل داده است. اما با توجه به برآورد هشت ماهه، حدود 5/27 هزار میلیارد تومان از درآمدهاي کل محقق نشده است. همچنین مجموعاً حدود ۱۲۳ هزار میلیارد تومان به پرداخت‌های جاری اختصاص یافته که ۱۵ درصد از برآورد هشت ماهه عقب مانده است. در پرداخت‌های عمرانی اما ملاحظه می‌شود که تنها حدود ۱۵ هزار میلیارد تومان از 7/38 هزار میلیارد تومان مصوب هشت ماه نخست سال ۱۳۹۵ و 5/۵۷ هزار میلیارد تومان برآورد کل سال تخصیص داده شده است. به عبارت دیگر تنها ۳۸ درصد از میزان مصوب هشت ماهه و ۲۶ درصد از کل سال که البته قابلی تأمل ست. تراز عملیاتی بودجه در این مدت نشان می‌دهد که نسبت به مدت مشابه هشت ماهه، در دو سال گذشته وضعیت بدتر شده است. چنانکه این شاخص در سال ۱۳۹۳، منفی ۳۶ هزار میلیارد تومان، در سال ۱۳۹۴، منفی ۴۰ هزار میلیارد تومان و در سال جاری به میزان منفی ۴۶ هزار میلیارد تومان رقم خورده است. افزون براین، نسبت‌های تحلیلی این گزارشی نشان می‌دهد که ظرف مدت هشت ماه، نسبت تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به پرداخت‌های هزینه‌ای به میزان 2/12 درصد محاسبه شده و این در حالی است که سیاستگذار، این نسبت را در بودجه سال ۱۳۹۵ و فارغ از هر بازه زمانی، به میزان 9/26 در نظر گرفته بود. اعداد و ارقامی که همگی حکایت از عقب ماندگی بودجه از چشم انداز ترسیمی خود دارد و جبران آن نیز تا پایان سال، امری دشوار به نظر می‌رسد.

در لایحه بودجه سال ۱۳۹۶، پرداخت‌های عمرانی حدود ۶۲ هزار میلیارد تومان برآورد شده که بسیاری از کارشناسان این اعتبارات را برای بخش عمرانی غیرقابل تحقق می‌دانند. از طرفی ۲۳۶ هزار میلیارد تومان به عنوان هزینه‌های جاری دولت در طول سال آینده در نظر گرفته شده است. بنابراین دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۶، نسبت تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به پرداخت‌های هزینه‌ای را حدود 2/26 درصد در نظر گرفته که در مقایسه با نسبت پیش‌بینی شده در قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کمی کاهش یافته است. اما باید دید که در انتهای سال ۱۳۹۶، عملکرد بودجه چه اعداد و ارقام و چه نسبت‌هایی را نشان خواهد داد.

• جمع‌بندی

اگرچه موضوع کوچک کردن و چابک سازی دولت همواره مطرح بوده، اما افزایش سال به سال هزینه‌های جاری در لوایح بودجه و اختلاف قابل تأمل در کارنامه آن نشان می‌دهد دولت همچنان میلی به کوچک سازی و اصلاح سیاست‌های هزینه‌زای خود ندارد. اگرچه طی چند سال اخیر ملاحظات متعددی از جمله سوءمدیریت و اتخاذ سیاست‌های نادرست از سوی دولت گذشته، تحریم‌ها و کاهش قیمت نفت در اقتصاد یا به عبارتی در منابع و مصارف کشور اثرات متعددی گذاشته، اما شاید بتوان از منظر اقتصاد سیاسی نیز این موضوع را مورد واکاوی قرار دارد. فاصله ریالی میان هزینه‌های عمرانی و جاری در لایحه بودجه که هر ساله نشان از افزایش دارد و نیز اختلاف به مراتب بیشتر میان این دو قسم هزینه‌ها در مقام عملی، این شائبه را در میان منتقدان تقویت می‌کند که نهاد دولت اساساً بودجه عمرانی را غیرواقعی تنظیم می‌کند تا بتواند با بهره‌گیری از این مازاد، کسری‌های دیگر در امور جاری خود را رتق و فتق کند. به عبارت دیگر، به نظر می‌رسد این دستگاه عریض و طویل در کشور ما، گذران امور روزمره خود را به توسعه زیربنایی و احداث طرح‌های عمرانی که سبب ایجاد شغلی و رشد اقتصادی می‌شوند، ارجح می‌داند. حال آنکه عموم کارشناسان اقتصادی، تاکید بر افزایش هزینه‌های عمرانی دارند و نقش آن را در رشد و توسعه اقتصادی غیرقابل انکار می‌پندارند. به عنوان نمونه، با سقوط قیمت نفت طی چند سال گذشته، درآمدهای ارزی کشور با کاهش محسوسی همراه شد که به دنبال این کاهش، بودجه متأثر شد و هزینه‌های عمرانی دولت کاهش یافت. متعاقب این تغییر و تحولات، ارزش افزوده بخش ساختمان نیز تحت‌الشعاع قرار گرفت و به تشدید رکود در بخشی ساختمان دامن زد، افزون براین، کاهشی در هزینه‌های عمرانی دولت، به کاهش تقاضا در سایر بخش‌ها نیز منتهی شد و مصرف خانوار را هم تحت تأثیر قرار داد. علاوه بر این موارد، سرمایه گذاری نیز کاهش شدیدی را تجربه کرد. مخلص کلام آنکه طی سال ۱۳۹۴، کاهش هزینه‌های عمرانی دولت یکی از اساسی‌ترین عواملی بود که به افت چشمگیر تقاضا و ظهور عارضه‌ای به نام افزایش موجودی انبار در بخش تولید و صنایع بورسی مبدل شد. با وجود این به نظر می‌رسد، دولت، خود به خوبی به اهمیت هزینه‌های عمرانی در بودجه واقف است؛ هزینه‌هایی که البته سال به سال سهم ناچیزتری از منابع دولت می‌یابد.