ظهور و افول سیاست اجتماعی در ایران

ﻣﻨﺠﻤﻲ ﺑﻪ ﺑﻦ ﭼﺎه اﻓﺘﺎد، ﺑﺪو ﮔﻔﺘﻨﺪ: ﺗﻮ ﻛﻪ ﭘﻴﺶ ﭘﺎی ﺧﻮد ﻧﺘﻮاﻧﻲ دﻳﺪ، ﭼﻪ داﻧﻲ ﺑﺮ ﻓﺮاز ﺳﺮت ﭼﻴﺴﺖ؟بدون‌شک واضعان قانون «ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» در دولت اصلاحات، راه پیش پای سیاست اجتماعی آینده ایران را دیده بودند؛ اما پس از آن آینده‌پژوهی در ایران، حکایت منجمان سر‌به‌هوا را پیدا کرد. هر صاحب‌منصبی با دادن خلعت به منجمان دستگاه خود، سفارش طالع‌بینی مد‌نظرش را داد تا بر قلمرو خود براساس‌آن حکم براند. طالع‌بینان نیز بدون توجه به کلان‌روندهایی (megatrends) که نیروهای قدرتمند و دگرگون‌ساز موجود جهان را تشکیل داده‌اند، زیر پوشش نرم‌افزارهای خوش‌آب‌و‌رنگ به «علم جفر» بازگشت کردند و قرعه فال را به نام آنها در‌‌آوردند. البته این بازی با حروف و اعداد به فرمان صاحب‌منصبان، پرسابقه است؛ بازی با جدول داده- ستانده‌ها برای اعلام‌کردن بخش کشاورزی به‌عنوان محور توسعه در برنامه دوم و بعد اعلام بخش مسکن به‌عنوان موتور توسعه برای ادامه تراکم‌فروشی و اجرای پروژه‌های قفل‌کننده اقتصاد مانند مسکن مهر و ملی و اکنون بخش گردشگری. شگفت‌آور است که این نوع طالع‌بینی‌ها در بن چاه بحران‌های ناشی از آن‌ ادامه دارد. نمونه آن نپیوستن به FATF به بهانه منافع ملی است که باعث سلب امکان معاملات متعارف با همه کشورها شده است.‌ درباره سیاست اجتماعی در ایران نیز جز این رخ نداده است. سیاست اجتماعی دو معنای خاص و عام دارد که باید رابطه‌ای هم‌افزا با هم داشته باشند. در معنای خاص، سیاست اجتماعی یا رفاهی مرکب از برنامه‌هایی است که بر رفاه افراد جامعه تأثیر مستقیم می‌گذارد، شامل تعیین مزد حداقل، انواع بیمه و انواع حمایت برای آموزش، بهداشت، تأمین مسکن، یارانه و مددکاری. سیاست اجتماعی در معنای عام خود، برنامه‌ریزی برای توسعه اجتماعی‌ است؛ اما در ایران مدل و برنامه‌ای سنجیده برای هیچ‌یک وجود ندارد؛ حتی مدیریت یکپارچه (پنجره واحد) بین نهادهای حمایتی و خدماتی (بنیاد مستضعفان، ستاد اجرائی فرمان امام، بنیاد مسکن، اوقاف، کمیته امداد امام و...) با نظام تأمین اجتماعی برقرار نشده است. ازاین‌رو با وجود هزینه‌های سنگین یارانه‌ای (۲۴۰ هزار میلیارد تومان در سال 1398) شاخص فلاکت ایران (مجموع تورم و بی‌کاری) به بالاترین حدود آن در جهان رسیده است و تله فقر هر دم دهک‌های بیشتری از خانوارها را به کام خود می‌کشد. سیاست اجتماعی خاص باید بین مؤلفه‌های پیش‌گفته هماهنگی ایجاد کند؛ یعنی مشخص کند که هر خانوار و فرد، چگونه از حمایت و حفاظت اجتماعی، با بیمه، آموزش، کار، مسکن مناسب، رفع محرومیت و... بهره‌مند شود که در قانون اساسی هم هدف نظام و هم حق ملت عنوان شده است. این ساماندهی باید هم‌افزا با سیاست توسعه و به‌ویژه رشد اقتصادی دانش‌بنیان باشد؛ وگرنه مازاد اقتصادی قابل توزیع به واسطه سیاست اجتماعی به ‌دست نخواهد آمد. اکنون پس از شکست شیوه انتظام نولیبرال، انتظام‌بخشی نوین به رابطه سیاست اجتماعی با رشد دانش‌بنیان اقتصاد، ضرورت تام یافته و ادبیات این حوزه را پوشانده؛ به‌طوری‌که واژگان توسعه اجتماعی و سرمایه‌گذاری اجتماعی جایگزین دولت رفاه و سیاست اجتماعی فعال، جایگزین منفعل شده است. باید دانست که دانش‌بنیان‌شدن همان‌قدر اجتناب‌ناپذیر است که صنعتی‌شدن، و در صورت نبود سیاست شایسته از داخل و خارج، به اشتغال موجود صنعتی همان‌قدر ضربه خواهد زد که صنعتی‌شدن به صنایع دستی زد؛ موضوعی که در ایران غفلت مطلق درباره آن وجود دارد.‌بسیار کوتاه بگویم که پیش از انقلاب، از برنامه چهارم عمرانی (1347-1351) به کوشش برنامه‌ریزان، فصل «رفاه اجتماعی» وارد قانون برنامه شد و هدف آن هماهنگی در عرضه خدمات اجتماعی برای بهره‌مندی همگان از حقوق اجتماعی تعیین شد؛ یعنی می‌توان گفت در این برنامه، سیاست اجتماعی به طور رسمی ظهور کرد. از‌آنجا‌که قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، نخستین کوشش جامع و مستقل در این زمینه بعد از انقلاب بود، می‌توان گفت بلوغ قانونیِ سیاست اجتماعی در سال 1383 صورت گرفت. پس بررسی دلایل اجرا‌نشدن آن، گویای چگونگی افول‌ سیاست اجتماعی در ایران است. پس از آغاز تراکم‌فروشی و به‌کارگیری سراسیمه سیاست‌های به‌اصطلاح تعدیل و طرفدار عرضه، در دهه‌ 1370 تله‌های فضایی فقر گسترش شتابان یافت (به طور نمونه رشد سالانه 25 درصد در پیرامون تهران) و شورش‌های شهری بسیاری از کلان‌شهرهای ایران را در بر گرفت. 

بر اینها بحران بدهی خارجی و تورم فقرزاینده افزوده شد تا لزوم دراندازی طرحی نو مطرح شود. ازاین‌رو در ماده 40 قانون برنامه سوم توسعه (1379-1383) دولت موظف شد در مدت شش ماه طرح نظام تأمین اجتماعی را تدوین کند؛ اما لایحه مربوطه در مرداد 1381 به مجلس شورای اسلامی ارائه شد و در نهایت در سال 1383 تصویب نهایی شد. دلیل این تأخیر طولانی، مقاومت جناحی در دولت بود که گرته‌برداری از نولیبرالیسم را راه نجات اقتصاد ایران می‌دانست و می‌داند. به یاد بیاوریم که در اسفند 1378 (یعنی پیش از تصویب نهایی برنامه سوم در اردیبهشت 79)، این جناح «قانون معافیت کارگاه‌ها و مشاغل دارای پنج نفر کارگر و کمتر از شمول قانون کار تا پایان برنامه سوم» را در شکل ماده‌واحده، از تصویب مجلس و شورای نگهبان گذرانده بود که محتوای آن خلاف قانون اساسی و شکل تصویب آن هم غیرعادی بود. برآورد می‌شود که پیامدهای تصویب این قانون باعث شده که چهار میلیون کارگر از بیمه بازنشستگی محروم بمانند. این جناح در مقابل لایحه نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی نیز «لایحه مبارزه با فقر» را ارائه داد که از سال 1375 مطرح بود. ایده این لایحه، ملهم از رویکرد پسماندی ایجاد تور ایمنی (safety net) به جای رفاه بود که بانک جهانی به آن فرمان داده بود؛ یعنی طرف عرضه یا بخش خصوصی را برای ایجاد اشتغال (حتی با حذف بیمه و قانون کار) تقویت کن و بعد مزدبگیرانی را که از روی این طناب باریک بازار فروافتادند، با تور ایمنی از نابودی نجات بده. بدون اینکه توجه شود که حتی اگر این نجات صورت گیرد (که در ایران چنین نشده)، این فروافتادن چه آسیب‌هایی به فرد و خانوار و در پی آن به خلاقیت، اعتماد و همبستگی و اخلاق اجتماعی می‌زند. نمونه این سیاست در بخش مسکن تقابل با تعاونی‌های مسکن در حد نابودی آنها و اختصاص همه یارانه‌ها به به‌اصطلاح انبوه‌سازان بود... . در‌حالی‌که به طور مثال به دلیل گسترش شرکت‌های کوچک در اقتصاد دانش‌بنیان، ژاپن نظام بیمه خود را به بنگاه‌های کوچک نیز تعمیم داد یا در انگلستان وظیفه عرضه مسکن اجتماعی که قبلا دولت برعهده داشت، به تعاونی‌های مسکن واگذار شد یا در کشورهایی مانند کره‌ جنوبی، دولت رفاه توسعه‌بخش تشکیل شد. به عبارت دیگر در‌حالی‌که به‌تدریج کشورهای مرکزی و پیرامونی سرمایه‌داری، سیاست اجتماعی نولیبرال را کنار گذاشتند و شکل‌های تعدیل‌شده‌ای از دولت رفاه و منطبق بر توسعه دانش‌بنیان اقتصاد را به کار گرفتند، در ایران این گرته‌برداری مبتذل و کاریکاتوری از نولیبرالیسم، در عمل به جای آنکه اقتصاد را به بازار رقابتی بسپارد، جامعه را به بازار رانتی سپرد و بدون آنکه دولت رفاهی تشکیل شده باشد، حقوق اولیه کارگران را هم سلب کرد؛ یا به ‌جای آوردن کلاه اقتصاد دولتی، سر عدالت و حقوق اجتماعی را برید. به‌هرصورت در پی تغییراتی که در دولت اصلاحات صورت گرفت، بالاخره قانون نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در سال 1383 به تصویب رسید و به دنبال آن وزارت رفاه و تأمین اجتماعی تأسیس شد. تصویب سند توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی در سال 1382 بود که در آن دولت برای اولین بار در ایران، حق ساکنان این سکونتگاه‌ها را برای توسعه به رسمیت می‌شناخت. در ادامه هرچند برنامه اجرائی تحقق سند ساماندهی و توانمندسازی نیز در طرح جامع مسکن (1384) داده شد؛ اما دولت بعدی با مسکن مهر طومار آن را در هم پیچید. این اقدام به همراه حذف قانون برنامه چهارم و انحلال سازمان برنامه، نمونه‌ای گویا از حذف توأمان اصول برنامه‌ریزی توسعه و سیاست‌گذاری اجتماعی، از طرف جناحی است که می‌خواست اصولگرا باشد. شگفت اینکه پس‌از‌آن نیز سیاست‌گذاران اقتصادی دولت کنونی، «کلید» موفقیت را نه در برنامه چهارم توسعه و نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی آن؛ بلکه در برنامه‌‌ سوم و بازگشت به رویکرد لایحه مبارزه با فقر دیدند. نمونه‌های آن عبارت‌اند از: کنارگذاشتن برنامه مسکن اجتماعی در بازنگری طرح جامع مسکن 1394، تبدیل ناموجه سند توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی به طرح بازآفرینی شهری، «توسعه‌گر»‌خواندن انبوه‌سازان برای انتقال یارانه سود بانکی از ساکنان محلات فرودست به آنها و نقب‌زدن به صندوق توسعه ملی برای احیای بورژوازی مستغلات ورشکسته بر اثر قفل‌شدگی بخش مسکن و مستغلات. با همین رویکردها، به جای تأمین رفاه و حقوق اجتماعی، سیاست دست‌گیری از فقرا در شکل انواع یارانه نقدی و غیرنقدی رایج شد. اکنون نیز که آشکار شده این سیاست ابتر برای رفاه اجتماعی کافی نیست، از‌آنجا‌که نمایندگان جدید هم کاری جز این بلد نیستند، به‌عنوان «نوآوری» توزیع نوعی کارت اعتباری مطرح شده که به جای هر یک ماه، هر دو ماه «شارژ» شود!‌ بر اثر همین بی‌تدبیری‌ها است که افزایش سه‌برابری حق مسکن کارگران و رساندن آن به مبلغ ۳۰۰ هزار تومان، کاهی در مقابل کوه هزینه مسکن آنها خواهد بود. «تدبیر» این بود که در چارچوب برنامه ششم توسعه به جای صدور احکام، یک سیاست اجتماعی جامع تدوین می‌شد که هم پشتیبان توسعه دانش‌بنیان باشد و هم به طور مثال با مسکن اجتماعی، بر فاصله فزاینده بین مزد حداقل و رفاه خانوار فائق آید.

باید دانست که در ماده 16 قانون «ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» بر اختیارات و مسئولیت‌های وزارت رفاه و تأمین اجتماعی در این زمینه تأکید شده است: «ایجاد هماهنگی و تعامل برنامه‌های نظام جامع تأمین اجتماعی با برنامه‌های جامع قلمروهای اشتغال، بهداشت و درمان، آموزش‌و‌پرورش، مسکن و دیگر بخش‌های مرتبط». ادغام و تأسیس وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز امکان بیشتری برای این هماهنگی و تعامل ایجاد کرده است. براساس ماده 8 این قانون «به منظور کاهش آثار سوء احتمالی سیاست‌ها و برنامه‌های اقتصادی و توسعه‌ای بر وضعیت رفاه و تأمین اجتماعی مردم و جلوگیری از واردآمدن هرگونه شوک و ضربه ناشی از سیاست‌های فوق، متولی نظام جامع تأمین اجتماعی در تصمیمات اقتصادی ... با حق رأی شرکت خواهد کرد». به‌علاوه طبق ماده 15 قانون یادشده نیز برای «شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی» چنین وظایفی را قائل شده است: الف، هماهنگی سیاست‌های اجتماعی؛ ب، تعامل با شورای اقتصاد و دیگر شوراهای فرابخشی برای حل مسائل اجتماعی؛ ج، بررسی، اصلاح و تأیید سیاست‌های رفاه و تأمین اجتماعی و پیشنهاد آن به هیئت وزیران با رعایت سیاست‌های کلی نظام. با در‌نظر‌گرفتن این دامنه وظایف و اختیارات قانونی، می‌توان عمق «افول» سیاست اجتماعی در ایران را بعد از کنار‌گذاشتن برنامه چهارم توسعه و دیگر اسناد مربوط به آن به‌خوبی دریافت. ‌آیا وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در حدود یک سال مانده به پایان عمر دولت حاضر و برنامه ششم توسعه، خواهد توانست بر کاستی‌های گذشته فائق آید و با به‌کارگیری مفاهیم و سرمشقی نو، یک سیاست اجتماعی فعال را برای توسعه دانش‌بنیان در برنامه‌ هفتم توسعه بگنجاند؟ تجربه گذشته نشان داده که «تعارض منافع» درون‌سازمانی و برون‌سازمانی، موانع اصلی بر سر تحقق این امرِ ضروری‌اند. در‌این‌میان مجلسی سر برآورده که «تند و بد» بازی می‌کند و ادامه این بازی، هم بر تعارض‌ها خواهد افزود و هم وزنه‌هایی سنگین‌تر به پای قوانین موجود خواهد بست که فقط بر سرعت افول توسعه و رفاه اجتماعی خواهد افزود.