سلامت و شفافیت نظام اقتصادی اداری کشور چگونه حفظ می شود؟

۵۵آنلاین :

بازگشت و تشدید تحریم­ها، اقتصاد ایران را از جهات مختلف تحت تأثیر قرار خواهد داد. برای حفظ ثبات اقتصاد و کاهش آسیب­پذیری کشور در برابر تحریم­های خارجی، اقدامات مختلفی باید در دستور کار قرار بگیرد. یکی از اقدامات بسیار ضروری در شرایط تشدید تحریم­ها، ممانعت از گسترش اقتصاد پنهان و حفظ سلامت و شفافیت نظام اقتصادی و اداری کشور است.

گسترش اقتصاد پنهان و تشدید فعالیت­های اقتصادی غیرقانونی و فرصت­طلبانه به­ویژه قاچاق ارز، قاچاق کالا و مبادلات مالی غیرشفاف، نه­تنها موجب اتلاف منابع عمومی و تحمیل هزینه بر اقتصاد کشور و تحمیل فشار بر شهروندان خواهد شد بلکه گسترش اقتصاد پنهان منجر به تعمیق فساد در سیستم اداری شده و کارایی نهادهای مسئول را به­شدت کاهش خواهد داد. تجربه دوره قبل تحریم­ها نشان داد که حتی با تغییر فضا و رفع تحریم­ها، فساد و ناکارایی برجای مانده از آن به سادگی تا سال­های طولانی برطرف نخواهد شد.

● زمینه­های گسترش اقتصاد پنهان

تشدید تحریم­ها منجر به گسترش وجوه مختلفی از اقتصاد پنهان و فعالیت­های اقتصادی غیرشفاف و غیرقانونی خواهد شد که در اینجا به تفکیک مورد بحث قرار گرفته است.

اقتصاد سیاه؛ اولین زمینه اقتصاد سیاه که در شرایط تحریم احتمال گسترش آن وجود دارد، بازار ارز است. در شرایط تحریم با کاهش صادرات نفتی و غیرنفتی، ناگزیر درآمدهای ارزی کشور محدودتر خواهد شد. با محدودیت ورود منابع ارزی به کشور، می­توان پیش­بینی کرد که دولت مرحله به مرحله، دامنه سهمیه­بندی موجود در تخصیص ارز را محدودتر خواهد کرد به­طوری که به مرور افراد محدودتری به منابع ارزی کشور دسترسی خواهند داشت. این مسئله تا زمانی که دولت اصرار بر فروش ارز به نرخ دولتی دارد و از طرف دیگر اختلاف عمده­ای بین نرخ دولتی و نرخ غیررسمی وجود دارد، می­تواند ابعاد بسیار گسترده­ای پیدا کند و منجر به شکل­گیری صف متقاضیان ارز شود. چنین صفی از یک­سو سیستم رسمی تأمین و تخصیص رسمی ارز کشور را در مقام توزیع­کننده یک امتیاز ویژه قرار خواهد داد و از سوی دیگر شبکه­ای از واسطه­ها و سودجویان را برای دسترسی به منابع ارزی رسمی شکل خواهد داد. به بیان روشن­تر، در شرایط محدودیت منابع ارزی و اختلاف قیمت بین ارز دولتی و ارز غیررسمی، دسترسی به ارز دولتی امتیاز ویژه و جذابی محسوب می­شود که توزیع این امتیاز، زمینه­ساز خطا و لغزش است. علاوه بر آن در شرایط فعلی، جدای از بازار رسمی، تقاضای قابل توجهی برای ارز با نرخ غیردولتی وجود دارد که نحوه دسترسی به آن به شیوه قانونی هنوز تعریف نشده است. از این­رو به­طور طبیعی بازار غیرقانونی خرید و فروش ارز، خارج از سیستم دولتی رونق خواهد گرفت.

حوزه دیگری از اقتصاد سیاه که نگرانی از گسترش آن در شرایط تحریم وجود دارد، مسئله قاچاق کالاست. دولت به­منظور مدیریت تقاضای ارز، اقدام به ممنوعیت ثبت سفارش اقلامی موسوم به گروه چهارم کالایی کرده است. ممنوعیت واردات کالا، شیوه ناکارآمدی برای مدیریت واردات است و تبعات مخربی از جمله ایجاد انگیزه برای قاچـاق کالا خواهد داشت. بسیـاری از اقلامـی که در فهرست ممنوعیت واردات قرار گرفته­اند، کالاهای کم­کشش یا بدون کششی هستند که حتی با وجود افزایش قیمت تمام­شده، تقاضا برای واردات آن وجود خواهد داشت. ممنوعیت واردات اقلام مصرفی، زمینه قاچاق بسیاری از این اقلام به کشور را فراهم خواهد کرد. علاوه بر آن، در شرایط تحریم، ممکن است واردات برخی اقلام ضروری به­ویژه اقلام دارویی، با محدودیت مواجه شود که در این شرایط بازار قاچاق دارو و نظایر آن نیز رونق خواهد گرفت.

حوزه آسیب‌پذیر بعدی، مسئله بازاریابی و فروش نفت ایران در شرایط تحریم است. یکی از اهداف اصلی طراحان تحریم، ممانعت از فروش نفت ایران است. می­توان انتظار داشت برخی از مشتریان سنتی نفت و میعانات گازی ایران، به­ویژه مشتریان اروپایی، کره­ای و ژاپنی از خرید نفت ایران انصراف دهند. در دور قبل تحریم­ها، با کاهش صادرات نفت، اقداماتی برای صدور نفت از مسیرهای جایگزین اتخاذ شد که منجر به ظهور پدیده قاچاقچیان نفتی شد که به بهانه فروش نفت ایران، سرمایه­های کشور را به یغما بردند. این نگرانـی در این دوره نیز وجود دارد. عدم شفافیت در بازاریابـی و فروش نفت و اتکا بر افراد سودجو و فرصت­طلب، ممکن است زمینه­ساز فساد گسترده­ای شود.

حوزه دیگر، حوزه مبادلات بانکی و مالی است. با تشدید تحریم­ها احتمال دارد محدودیت­های بسیاری در مسیر مبادلات بانکی به وجود آید. این مسئله زمینه­ساز ظهور واسطه­هایی از جنس وطنی و بیگانه را برای نقل و انتقالات مالی با خارج از کشور فراهم خواهد کرد که منجر به گسترش فساد و اتلاف منبع ملی خواهد شد.

اقتصاد زیرزمینی؛ فعالیت­های زیرزمینی آن دسته از فعالیت­های اقتصادی است که ماهیت غیرقانونی ندارند ولی در مراحل مختلف فرآیند انجام آن به شـکل‌های مختلف اقدامات مغایر با قانـون رخ مـی­دهد؛ مانند کم­اظهاری در تولید، تقلب در اظهار میزان واردات و صادرات، فرار مالیاتی، استفاده از نیروی کار غیررسمی، کسب و کار بدون مجوز و نظایر آن. در شرایط تحریم، بنگاه­های اقتصادی با مسائلی مانند احتمال کاهش تقاضا برای محصول، افزایش هزینه تولید ناشی از محدودیت در واردات مواد اولیه، افزایش هزینه­های مبادله، کاهش تولید و کاهش صادرات مواجه خواهند شد. بنابراین بنگاه­های اقتصادی، انگیزه بیشتری برای استخدام نیروی کار غیررسمی، کم­اظهاری در تولید، فعالیت زیرزمینی بدون مجوز، تلاش برای دسترسی به رانت و سهمیه­های دولتی و نظایر آن خواهند داشت. این مسئله حجم اقتصاد زیرزمینی و فعالیت­های غیرشفاف را در کشور افزایش خواهد داد. ممکن است بنگاه­های اقتصادی در شرایط رکودی ناشی از تحریم، برای اجتناب از پرداخت عوارض قانونی فعالیت­های خود، بخشی از فعالیت خود را به­صورت پنهان و زیرزمینی انجام دهند یا برای اجتناب از پرداخت بیمه، نیروی کار غیررسمی استخدام کنند. در این شرایط، ممکن است بنگاه­ها تلاش کنند که به انواع سهمیه­ها و رانت­های دولتی دسترسی پیدا کنند یا تا جایی که بتوانند، در تولید خود، کم­اظهاری کنند. افزایش فعالیت­های زیرزمینی همان­طور که در ادبیات این موضوع نیز مورد بحث قرار می­گیرد منجر به کاهش درآمدهای مالیاتی دولت، گسترش فساد اداری، کاهش کارایی دولت و اتلاف منابع کشور می­شود.

اقتصاد غیررسمی؛ در شرایط تحریم، علاوه بر احتمال گسترش فعالیت‌های غیرقانونی و زیرزمینی، به علل مختلف احتمال گسترش اقتصاد غیررسمی نیز وجود دارد. اقتصاد غیررسمی آن دسته از فعالیت­های اقتصادی است که ماهیت غیرقانونـی ندارند ولی در عین حال به­طور رسمی در هیچ مرجع قانونی ثبت نشده­اند و مالیاتی نیز پرداخت نمی­کنند. از جمله فعالیت­های اقتصاد غیررسمی می­توان به فعالیت­هایی مانند دست‌فروشی، مسافرکشی، ارائه برخی خدمات فنی به­صورت غیررسمی، کسب­وکارهای خانگی و نظایر آن اشاره کرد.

با تشدید تحریم­ها، احتمال تعمیق و رکود و کاهش تولید بنگاه­های اقتصادی وجود دارد. این مسئله ممکن است در برخی صنایع، به­ویژه صنایع کوچک و متوسط غیروابسته به بخش عمومی، منجر به اخراج نیروی کار یا حتی تعطیلی برخی کارگاه­های صنعتی کوچک شود. در نتیجه، این احتمال وجود دارد که بخشی از نیروی کار شاغل در این بنگاه­ها، شغل خود را از دست بدهند.

با گسترش این پدیده، بخشی از این نیروی کار وارد بازار غیررسمی خواهند شد. با توجه به انعطاف بسیار بالای بازار کار غیررسمی و عدم پرداخت مالیات و سایر عوارض قانونی از جانب نیروی کار شاغل در این بازار، این­گونه فعالیت­ها در شرایط تحریم به‌سرعت گسترش خواهند یافت. گسترش بازار کار غیررسمی، تبعاتی مانند کاهش درآمدهای مالیاتی دولت، از دست دادن حمایت­هایی مانند بیمه و بازنشستگی برای شاغلان این بازار، بی­ثباتی و ناپایداری اشتغال در این بخش و نظایر آن را به دنبال خواهد داشت.

● راهکار مقابله با گسترش اقتصاد پنهان

در شرایط تحریم یکـی از تهدیدهای جـدی کشور، گسترش اقتصـاد پنهان اسـت که عوارض نامطلوب کوتاه­مدت و بلندمدت بسیار مخربی به همراه دارد. برای مقابله با گسترش اقتصاد پنهان، مهم­ترین گام، از بین بردن زمینه­های اقتصادی این­گونه فعالیت­هاست. در این بخش، به‌اختصار راه­حل­هایی برای ممانعت از گسترش اقتصاد پنهان در شرایط تحریم ارائه شده است.

بازار رز؛ در شرایطی که محدودیت در منابع ارزی در کشور وجود دارد و تقاضا برای تخصیص ارز بیش از منابع ارزی کشور است، با پایین نگه­داشتن نرخ ارز و سهمیه­بندی ارز دولتی، بدون تردید نمی­توان سلامت نظام توزیع و تخصیص ارز را تضمین کرد. شیوه فعلی مدیریت بازار ارز، بر پایین نگه­داشتن نرخ دولتی ارز و تأمین ارز بخش عمده­ای از تقاضای بازار ارز با نرخ دولتی و هم­زمان ایجاد ممنوعیت در واردات بخشی از کالاها، استوار است. این شیوه عوارضی مانند گسترش بازار ارز غیررسمی، گسترش قاچاق کالا، بیش­گویی در واردات، کم­گویی در صادرات، خروج سرمایه از کشور، احتمال گسترش فساد سیستمی در شبکه رسمی تأمین و تخصیص ارز و نظایر آن را به دنبال دارد. این شیوه در بلندمدت نمی­تواند اطمینانی نسبت به برقراری ثبات و شفافیت در بازار ارز کشور ایجاد کند. در این شرایط به نظر می­رسد دولت می­تواند از شیوه­های کارآمدتری بهره ببرد. شیوه پیشنهادی آن است که دولت به‌جای پافشاری بر نرخ فعلی و تعهد نسبت به تثبیت نرخ، اطمینان دهد که فارغ از تضمین نرخ ارز، صرفاً متعهد به تأمین ارز برای واردات در حد نیازهای اساسی کشور است.

به بیان روشن­تر، وظیفه بانک مرکزی و دولت، فراهم ساختن ارز مورد نیاز کشور برای واردات است نه تثبیت نرخ ارز و پرداخت یارانه به واردکنندگان. در واقع دولت باید با فراهم کردن امکان خرید و فروش ارز در بازار، اجازه دهد نرخ ارز بر اساس سازوکار بازار تعیین شود. در این شیوه، بانک مرکزی می­تواند با مداخله در بازار و خرید فروش ارز در بازار بورس، نوسانات و شوک­های ارزی را مدیریت کند.

با اصلاح نرخ ارز و رفع تعهد از بانک مرکزی نسبت به تأمین تمامی نیازهای ارزی با نرخ دولتی، از فشار بر ذخایر ارزی بانک مرکزی کاسته شد و از سوی دیگر با افزایش نرخ ارز، انگیزه بازگشت ارز صادراتی به چرخه اقتصاد کشور افزایش خواهد یافت. همچنین اصلاح نرخ ارز موجب کاهش تقاضای واردات شده و به برقراری توازن در منابع و مصارف ارزی و پایداری بازار ارز کمک خواهد کرد.

در کنار تمام این مزایا، با این شیوه بازار غیررسمی و قاچاق ارز برچیده شده و زمینه­های فساد سیستمی در شبکه تأمین و تخصیص ارز و بازارهای موازی از بین خواهد رفت. ممکن است منتقدان این شیوه به مشکلاتی مانند افزایش هزینه واردات کالاهای اساسی و دارویی اشاره کنند که در این زمینه می­توان پیشنهادی مبنی بر پرداخت ریالی مابه­التفاوت نرخ ارز آزاد با نرخ ارز مرجع، از طریق منابع بودجه­ای مطرح کرد. به بیان روشن­تر، پیشنهاد مشخص آن است که دولت شرایطی را فراهم کند که تمامی خریداران و فروشندگان ارز، از طریق سازوکار حراج، در بورس اقدام به خرید و فروش ارز با نرخ توافقی کنند. در این شرایط دولت برای اقلام محدودی از کالاهای اساسی و دارویی، یارانه ریالی به اندازه مابه‌التفاوت نرخ آزاد با یک نرخ مرجع، از محل منابع بودجه­ای پرداخت خواهد کرد. تنها دشواری این شیوه آن است که باید سازوکار نظارتی دقیق و کارآمدی برای توزیع شفاف و دقیق یارانه ریالی طراحی شود. معایب و مفاسد شیوه پیشنهادی، به مراتب کمتر از روش فعلی است.

فروش نفت؛ در شرایط تحریم، بازاریابی و فروش نفت و میعانات گازی تا حدودی با دشواری مواجه خواهد شد. این مسئله بسیار حائز اهمیت است که وزارت نفت بتواند به‌جای اتکا بر شیوه­های غیرشفاف بازاریابی و اتکا بر واسطه­ها، از مزیت­های خود به­ویژه هزینه پایین تولید نفت در مقایسه با نرم­های جهانی بهره ببرد. به بیان دیگر با توجه به اینکه هزینه تولید نفت ایران به ازای هر بشکه، به نسبت بسیاری از رقبای نفتی، در سطح پایین­تری قرار دارد، از این‌رو این مسئله قدرت چانه­زنی ایران را برای یافتن مشتریان جدید و حفظ مشتریان سنتی افزایش می­دهد. علاوه بر آن، در شرایط تحریم می­توان سهم صادرات نفت در ازای واردات کالا را بیش از پیش افزایش داد. به هر حال، حتی با فرض کاهش میزان صادرات نفت کشور و کاهش درآمدهای نفتی، اتکا بر واسطه­های سودجو و فرصت­طلب به صلاح کشور نیست. انتظار می­رود در شرایط تحریم، دولت و نهادهای نظارتی، با نهایت دقت و حساسیت، سلامت و شفافیت صادرات و وصول درآمدهای نفتی را تضمین کنند.

قاچاق کالا؛ برای کاهش مؤثر قاچاق کالا در شرایط تحریم لازم است هم­زمان با افزایش نظارت­ها و تشدید مجازات قاچاقچیان، زمینه­های اقتصادی قاچاق برطرف شود. در این مورد لازم است دولت با اصلاح نرخ ارز، توازن قیمت­های نسبی را به نفع کالاهای تولید داخل تغییر دهد و تقاضا برای واردات قاچاق را کاهش دهد. علاوه بر آن، بالا بودن نرخ تعرفه­های گمرکی هم­زمان با توزیع ارز دولتی، زمینه قاچاق خرد و قاچاق سیستمی کالا را فراهم کرده است که این مسئله نیاز به بازنگری و اصلاح سیاست‌گذاری دارد. در ایران، متوسط نرخ تعرفه­های وارداتی بیش از متوسط جهانی است. در شرایطی که دولت اقدام به توزیع ارز دولتی می­کند و از سوی دیگر نرخ تعرفه کالاهای وارداتی نیز به نسبت سایر کشورها در سطح بالایی است و حادتر از آن، در شرایطی که فهرست طولانی از ممنوعیت­های وارداتی وجود دارد، کنترل قاچاق بسیار دشوار خواهد بود. از جمله مهم­ترین اقدامات برای کنترل قاچاق به­ویژه در شرایط تحریم، از بین بردن زمینه­های اقتصادی قاچاق و به­طور مشخص پایان دادن به توزیع ارز با نرخ دولتی و همچنین کاهش تعرفه­های گمرکی است. ممنوعیت­های وارداتی دیگر نیز عامل دیگری برای ایجاد انگیزه قاچاق کالاست و لازم است دولت برای کاهش واردات کالاهای لوکس و غیرضروری، از سیاست اصـلاح نرخ ارز و ابـزارهای مـؤثر تعرفه­ای و سیاست­های مالیاتی استفاده کند.

اقتصاد غیررسمی؛ در شرایط تشدید تحریم­ها، پدیده­هایی مانند خروج نیروی کار و افزایش بیکاری . فقر و در نتیجه گسترش اقتصاد غیررسمی و حتی برخی جرائم خرد، دور از انتظار نیست. در این شرایط لازم است دولت با بهره­گیری از تجربه­های موفق و ناموفق داخلی و خارجی، نظام رفاه خود را ارتقا بخشد. این مسئله از یک طرف نیازمند اصلاح سیاست­های حمایتـی ناکارآمد فعلـی است و از طرف دیگر نیازمـند طراحـی برنامه­های کارآمد و مؤثر جدید است. در این زمینه به­جای اتلاف منابع و توزیع فراگیر یارانه نقدی و سایر یارانه­های انرژی و نظایر آن، لازم است گروه‌های بسیار آسیب­پذیر، شناسایـی شده و از طریـق پرداخت بیمه­های بیکاری و توزیع سبد کالای الکترونیکی و نظایر آن، مانع از گسترش فقر مفرط و گسترش بازار کار غیررسمی و جرائم خرد شود.

● الزامات نهادی و قانونی مبارزه با اقتصاد پنهان

در این یادداشت برای مقابله با گسترش وجوه مختلف اقتصاد پنهان در شرایط تحریم، تمرکز و تأکید اصلی بر استفاده از ابزارهای سیاست‌گذاری و رفع زمینه­های اقتصادی پدیده اقتصاد پنهان متمرکز بوده است. با این حال باید تأکید کرد که در کنار بهره­گیری مناسب از ابزارهای سیاست‌گذاری، لازم است الزامات نهادی و قانونی لازم برای مبارزه با گسترش اقتصاد پنهان به اجرا درآید. در این زمینه یکی از گام­های مهم، تصویب و ارتقای قوانین مبارزه با پولشویی و قوانین مرتبط با آن و اجرای دقیق و سختگیرانه آن است. لازم است از تجربه­های موفق جهانی در زمینه ارتقای شفافیت مالی و مبارزه با پولشویی استفاده کرد. بدون اجرای مؤثر و جدی قوانین مبارزه با پولشویی، نمی­توان انتظار کاهش جرائم مالی و کاهش فعالیت­های غیرقانونی اقتصادی را داشت. علاوه بر آن، توسعه دولت الکترونیک و الزام تمامی دستگاه­های اجرایی به ارائه خدمات خود به صورت آنلاین، می­تواند در افزایش شفافیت و کاهش اقتصاد پنهان مؤثر باشد.

به­طور مجدد بر این مسئله تأکید می­شود که لازم است تمامی سیاست­های اقتصادی متضمن توزیع رانت و امتیازات ویژه و تمامی سیستم­های سهمیه­بندی ارز و کالا و نظایر آن به­طور کامل حذف شوند.

در نهایت، اقداماتی مانند تشدید مجازات قاچاق کالا و ارز، تشدید نظارت بر عملکرد کارکنان دولت به­ویژه در مشاغل حساس، الزام تمامی دستگاه­های بخش عمومی به انتشار گزارش­های مالی خود و تشدید نظارت بر عملکرد مؤسسات پولی و مالی، می­تواند به­طور مؤثری مانع از گسترش اقتصاد پنهان و مانع از سودجویی و فرصت­طلبی در شرایط تحریم شود.