چرا سیاست مالی نداریم؟!

۵۵آنلاین :

سیاست مالی عبارت است از سیاست دولت درباره سطح خریدهای دولت، سطح پرداخت­های انتقالی و ساختار مالیاتی. اهداف و انگیزه­های دولت در اجرای سیاست­های مالی را ذیل چهار عنوان مطرح می­کنند: کمک به رشد اقتصادی، ثبات اقتصادی، کاهش فقر و بهبود توزیع درآمد و تولید کالاهای عمومی.

اثر مستقیم بودجه روی رشد اقتصادی از طریق هزینه­های دولت در طرح­های عمرانی و زیربنایی قابل رصد است که برگرفته از نظریات سمت تقاضای اقتصاد یا اقتصاد کینزی است و به­طور مستقیم، تقاضای کل و در نتیجه، تولید ناخالص داخلی را تحت تأثیر قرار می­دهد.

کارکرد دوم بودجه، تنظیم بودجه به منظور کاهش نوسان و ایجاد ثبات در رشد اقتصادی و سایر متغیرهای کلان اقتصاد است. بدین صورت که بودجه دولت رفتار ضد ادواری داشته باشد، یعنی اگر اقتصاد در رکود است، برای افزایش تقاضای کل، بودجه انبساطی و چنانچه اقتصاد در رکود باشد، بودجه انقباضی بسته شود. البته این نوع نگاه به بودجه­ریزی دولتی یا سیاست مالی فعال (Active Fiscal Policy)، منتقدان جدی دارد. منتقدان بودجه­ریزی ضدادواری، به دلیل وجود سه وقفه تشخیص، تصمیم و اجرا، معتقدند در بسیاری از موارد، بودجه­های انبساطی که برای رکود طراحی شده­اند، در وضعیت رونق و برعکس، بودجه­های انقباضی که برای وضعیت رونق برنامه­ریزی شده­اند، در وضعیت رکود اجرایی می­شوند که هر دو بر سطح و عمق نوسان می­افزایند که به­شدت برای اقتصاد زیان­آور است. به عبارت دیگر، اگر ساختار بودجه­ریزی دولت به گونه­ای باشد که رونق و رکود را تشدید کند، نه­تنها حاصل آن، همان کارکرد مناقشه­برانگیز ثبات اقتصادی نخواهد بود، که خود عملاً بر وخامت اوضاع می­افزاید.

در خصوص کارکرد سوم بودجه یعنی بازتوزیع درآمد، که بر اساس آن، از دولت انتظار می­رود بودجه خود را طوری تنظیم کند که گروه­های کم­درآمد جامعه قادر باشند یا از سطح رفاهی حداقلی برخوردار شوند یا سطح توانایی­ها و مهارت­های خود یا به عبارت اقتصادی­تر آن، سرمایه انسانی خود را برای امکان ورود به بازار کار و کسب درآمد، افزایش دهند. کارکرد چهارم نیز در راستای شکست بازار در حوزه کالاهای عمومی تدوین شده است که بخش خصوصی، تمایل و دلیلی برای ورود به آن ندارد که تبلور آن در بودجه جاری دولت است.

یافته­های دکتر مسعود نیلی که اخیراً در بیست و هشتمین همایش سیاست­های پولی و ارزی مطرح کرد نشان می­دهد که سهم بودجه عمرانی از تولید ناخالص داخلی کشور را می­توان به سه دوره طبقه­بندی کرد؛ دوره اول یا دوره وفور منابع ارزی نفتی که به­طور متوسط، بودجه عمرانی کشور 5/12 درصد از تولید ناخالص داخلی را تشکیل داده است که این دوره، شامل سال­های 1350 تا 1363 است. دوره دوم که از نیمه دوم دهه 60 تا انتهای دهه 80 است، بودجه عمرانی کشور به­طور متوسط بین پنج تا هفت درصد تولید ناخالص داخلی بوده است و در انتها، دوره سوم که از ابتدای دهه 90 تاکنون است، سهم بودجه عمرانی از تولید ناخالص داخلی کشور به 7/2 درصد تقلیل یافته است.

برخی از یافته­ها نشان می­دهند برای دستیابی به یک رشد اقتصادی قابل قبول ناشی از اجرای سیاست­های مالی فعال در اقتصاد ایران، هزینه­های عمرانی دولت باید بین پنج تا هفت درصد تولید ناخالص داخلی باشند، بنابراین از ابتدای دهه 90، ساختار بودجه­ریزی دولت به­گونه­ای بوده است که سهم هزینه­های عمرانی از تولید ناخالص داخلی، به کمتر از نصف آنچه مورد نیاز است، تقلیل یافته که در نتیجه، به­ویژه طی چند سال اخیر، بودجه دولت در برآورده کردن سطح حداقل مورد نیاز برای نیل به هدف شماره یک بودجه­ریزی، یعنی کمک به رشد اقتصادی، موفق نبوده است.

در خصوص دومین نقش بودجه دولت، یعنی ایجاد ثبات در اقتصاد، دو نحله فکری وجود دارد؛ اولی به دلایل سه­گانه یاد شده، بر خنثی یا غیرفعال بودن بودجه دولت تأکید دارد و دومی یعنی نحله معتقد به سیاست مالی فعال، معتقد است که بودجه دولت باید با ساختاری طراحی شود که رفتار ضد ادواری داشته باشد. به عبارت دیگر، اگر بودجه دولت به‌گونه‌ای تنظیم و اجرا شود که دامنه شوک­های رونق و رکود را افزایش دهد، یا رفتار دوره­ای داشته باشد، نه­تنها تثبیت­کننده نیست که خود به عامل بی­ثباتی بدل می­شود.

اما آیا در ایران بودجه دولت قادر بوده است چنین کارکردی داشته باشد؟

پاسخ به این پرسش منوط به بررسی عوامل اصلی تشکیل­دهنده ساختار رشد و بودجه دولت است. بررسی­ها نشان می­دهد که رشد اقتصادی در ایران به­شدت به درآمدهای نفتی وابسته است بدین صورت که هرگاه درآمدهای نفتی افزایش یافته است، رشد اقتصادی نیز بهبود یافته است اما در عین حال، یک رابطه مستقیم و قوی نیز میان بودجه دولت و درآمدهای نفتی قابل مشاهده است. این بدان مفهوم است که هرگاه درآمدهای نفتی افزایش یافته است، علاوه بر تسریع و تسهیل رشد اقتصادی، بودجه دولت نیز در مسیر انبساطی قرار گرفته است. نتیجه چنین عملکردی هم چیزی نیست جز رفتار ادواری و هماهنگ میان بودجه دولت و نوسانات اقتصادی! در واقع، شیوه ورود درآمدهای نفتی به اقتصاد ایران و تبلور آن در بودجه سنواتـی؛ یکـی از مهم­ترین دلایل نوسان در متغیرهای کلان اقتصـادی بوده است. دولت نیز با تدوین بودجه­های اقتضایی و مصلحتی، در تشدید این نوسانات، نقش عمده­ای ایفا کرده است حال آنکه اصولاً یکی از دلایل چهارگانه اقامه­شده برای اجرای سیاست­های مالی فعال، کمک به تثبیت اقتصادی است!

از سوی دیگر، وقتی دولت در وضعیت وفور درآمدهای نفتی تعهدات زیربنایی برای خود ایجاد کرده است، در دوره­های رکود درآمدهای نفتی، نتوانسته است سطح این تعهدات را متناسب با کاهش درآمدهای نفتی کاهش دهد و نوعی چسبندگی رو به پایین در کاهش هزینه­های عمرانی دولت دیده می­شود که نتیجه آن نیز کسری بودجه دولت بوده است. نتیجه آنکه، تغییرات ادواری رشد اقتصادی و بودجه دولت با درآمدهای نفتی، کسری بودجه و تبعات آن یعنی تورم را به یک مشکل ساختاری در اقتصاد ایران بدل کرده است. به عبارت دیگر، وابستگی بودجه دولت در دوره­های رونق به درآمدهای نفتی باعث شده است که دولت از طریق بودجه، رونق و رکود را تعمیق کند و این با اصل وجودی بودجه­ریزی در قامت سیاست مالی فعال، در تناقض و تضاد آشکار است. با این توضیح، بودجه دولت در ایران، نه­تنها در کارکرد دوم خود یعنی ثبات اقتصادی نیز ناموفق بوده که خـود به یک عامـل بـی­ثبات­کننده بـدل شـده اسـت و دولـت از طـریق بودجـه، بـه بی­ثبات­سازی اقتصاد مشغول بوده است.

در حوزه نقش دولت در کارکرد سوم بودجه­ریزی یعنی کـاهش فقر و نابرابری، دولت­ها معمولاً نقش بازتوزیع­کننده درآمد را دارند حال آنکه در اقتصاد ایران، دولت از طریق بودجه و از کانال درآمدهای نفتی، نقش توزیع­کننده درآمد را بر عهده گرفته است که گرچه ممکن است به نفع گروه­های کم­درآمد عمل کند، اما مالیات به­عنوان عامل بازتوزیع درآمد، در این فرآیند نقشـی را بر عهده نداشته است. در واقع، محل هزینه­های دولت نه از طریق مالیات که نقش بازتوزیعی درآمد را دارد بلکه از محل درآمدهای نفتی بوده است که دولت در آن، یک توزیع­کننده درآمد است. به عبارت دیگر، بن­مایه­های نظری که بودجه­ریزی فعال را پشتیبانی می­کند، در بودجه که نماد سیاست مالی دولت است، دولت از طریق مالیات­ستانی، درآمد را بازتوزیع می­کند حال آنکه در اقتصاد ایران، دولت به پشتوانه درآمدهای نفتـی، اولاً خود را بـی‌نیاز از مالیات­ستانی می­داند و ثانیاً از آنجا که نفت در انحصار دولت است، نقش دولت در کارکرد سوم فلسفه بودجه­ریزی فعال، به نقش توزیع­کننده درآمدهای نفتی تقلیل می­یابد. در این شرایط، گرچه ممکن است از قِبَل آن منافعی نصیب گروه­های کم­درآمد شود، اما یک کارکرد مخرب دارد و آن چیزی نیست جز ایجاد رانت برای کسانی که به میز قدرت نزدیک­تر باشند. به­عبارتی، در نظام توزیعی ناشی از درآمدهای نفتی که از طریق بودجه سالانه منعکس می­شود، گروه­هایی نزدیک به قدرت، سهم بیشتری از گروه­های کم­درآمد که هدف اصلی سیاست­های بازتوزیعی هستند، نصیب خود می­کنند. بنابراین، ساختار بودجه­ریزی در اقتصاد ایران، به­صورت قابل قبولی در دستیابی به هدف سوم خود نیز، موفق عمل نکرده است.

در بخش تحلیل چهارمین کارکرد بودجه­ریزی فعال، کالاهای عمومی به­عنوان کالاهایی که جانشین ندارند، دولت به­عنوان تنها عرضه­کننده آن، مطرح است. هزینه­های جاری منعکس کننده هزینه تأمین کالاهای عمومی در بودجه دولت است که در واقع کارکرد اصلی دولت نیز تأمین و عرضه کالاهای عمومی است. اصولاً وظیفه دولت، سرمایه­گذاری از آن نوعی که ما در ایران می­شناسیم که دولت رأساً در بخش­های مختلف کشاورزی، صنعت و خدمات، به‌موازات بخش خصوصی، سرمایه­گذاری و بنگاهداری می­کند، نیست بلکه کارکرد و وظیفه اصلی دولت، تولید، تأمین و عرضه کالاهای عمومی است که مصداق شکست بازار هستند. اما در ایران، بخش قابل توجهی از توان مالی دولت به سرمایه­گذاری­ در حوزه­هایی اختصاص پیدا می­کند که اصولاً میدان بازی بخش خصوصی است و این بخش به‌راحتی قادر است بازار آن را سامان دهد. نتیجه این عملکرد دولت هم چیزی نیست جز جانشینی جبری (Crowding Out) بخش دولتی با بخش بخصوصی، تضعیف شدن بخش خصوصی، افزایش سطح و عمق دخالت دولت در اقتصاد، کاهش توان مالیات­ستانی دولت، کاهش توان بازتوزیع­کنندگی سیاست­های مالی دولت، قیمت­گذاری دولتی، کاهش کارایی بنگاه­های دولتـی و اتلاف منابع. وظـیفه و کارکرد دولت، ایجـاد امنیت، صلـح، افزایش کیفیت سیاست‌گذاری و تنظیم­گری کارآمد است نه آنکه مستقیماً با بنگاهداری، به رقابت با بخش خصوصی بپردازد.

اگر هزینه­های جاری دولت، منعکس­کننده کارکرد تولید و عرضه کالای عمومی دولت باشد، بررسی این بخش از بودجه سنواتـی دولت نشان مـی­دهد که نسبت هزینه­های جاری به تولید ناخالص داخلـی به قیمت­های ثابت نیز مانند سهم هزینه­های عمرانی از تولید ناخالص داخلی، یک روند کاهشی داشته است که تا حدود زیادی با روند کاهش هزینه­های با روند کاهش هزینه­های عمرانی در سه بازه زمانی یادشده، مطابقت دارد ضمن آنکه مانند همان نسبت نامناسب بین هزینه­های عمرانی و تولید ناخالص داخلی، اینجا نیز این نسبت کمتر از نسبت مورد نیاز است و به­ویژه در دهه گذشته، در دامنه قابل قبول قرار نداشته است و دولت همواره با کسری تأمین آن مواجه بوده است.

از سوی دیگر، با مرور بخش­های تشکیل­شده هزینه­های جاری دولت، یک نکته روشن می­شود و آن اینکه بخش اعظم این هزینه، به مخارج بازنشستگی مربوط است. به عبارت دیگر، اگر پرداخت­های صندوق­های بازنشستگی را از رقم بودجه جاری دولت کسر کنیم، وضعیت بودجه جاری دولت، به مراتب روند کاهشی بیشتری را نشان می­دهد چراکه پرداخت­های بازنشستگی را نمی­توان در قالب هزینه­های جاری دولت در حوزه تأمین کالاهای عمومی لحاظ کرد. حال اگر با افزایش جمعیت، هزینه­های جاری را به­صورت سرانه بررسی کنیم، وضعیت نامناسب­تری را شاهد خواهیم بود. بررسی ارقام بودجه­ای گویای آن است که 22 تا 25 درصد از بودجه جاری دولت، صرف هزینه­های بازنشستگی شده است که نتیجه آن، تنگنای بیشتر دولت در حوزه تأمین کالاهای عمومی است. به­ویژه اگر وضعیت هرم سنی نیروی کار را لحاظ کنیم، طی سال­های آینده، فشار صندوق­های بازنشستگـی بر بودجه جاری دولت، رو به افزایش خواهـد بود که اگر شرایط بودجه­ریزی دولت، درآمدهای نفتی و سیاست­گذاری­های اقتصادی به همین منوال باشد، باید شاهد کاهش کمیت و کیفیت خدمات عمومی دولت باشیم.

از سوی دیگر، اگر بتوانیم بر مبنای ایده سیاست مالی غیرفعال (Passive Fiscal Policy)، دو کارکرد اول بودجه­ریزی را به­طور کامل از عهده سیاست‌گذاری مالی خارج کرد، کارکرد سوم را تا حدودی تعدیل کرد و دولت را از یک توزیع­کننده درآمد به سمت بازتوزیع­کنندگی درآمد سوق داد، کارکرد چهارم به دلیل آنکه ماهیت اصلـی و فلسفه وجودی دولت است به هیچ نحو نه­تنها قابل تعدیل نیست، بلکه اصـولاً به ­عنوان مهم­ترین سازوکار سنجش کیفیت حکمرانی دولت، لازم است بسط و گسترش یابد. اما با وجود ساختار موجود، به نظر نمی­رسد چشم­انداز قابل اتکایی در خصوص توان دولت در تأمین منابع لازم به­منظور افزایش کمیت و کیفیت کالاهای عمومی وجود داشته باشد به­ویژه آنکه در پرداخت­های دولت به صندوق­های بازنشستگی نیز یک روند رو به رشد و صعودی دیده می­شود.

● سیاست مالی یا دفترچه توزیع منابع؟

بررسی ادبیات مدافعان بودجه­ریزی فعال نشان می­دهد که در پایدارسازی تأمین کالاهای عمومی، یعنی آنچه این گروه از آن حمایت مـی­کنند، مـی­باید دارای سه ویژگـی اساسی باشد. نخست آنکه پایدارسازی سیاست­های مالی تأمین­کننده کالاهای عمومی مستلزم رشد اقتصادی متناسب و پایدار به­منظور بزرگ کردن کیک اقتصاد باشد که به تبع آن، منابع جدیدی برای دولت خلق می­شود. اما در بخش ابتدایی دیدیم که آنچه به اصطلاح سیاست مالی دولت در ایران نامیده می­شود، قادر نبوده است کمک تسریع و تسهیل کننده رشد اقتصادی و به­ویژه ثبات آن باشد بلکه به افزایش ناپایداری و بی­ثباتی رشد اقتصادی نیز دامن زده است.

دوم آنکه از سیاست کسری بودجه در بودجه­ریزی فعال به­عنوان سیاستی در جهت تثبیت دوره­های رونق و رکود استفاده شود و نه آنکه به­عنوان یک پدیده ساختاری، شکل سیستماتیک به خود گیرد. اما علی­الظاهر، در اقتصاد ایران، کسری بودجه نوعی رفتار عادی دولت در مواجهه با عدم توانایی پایدارسازی رشد اقتصادی است.

سوم آنکه، بودجه­ریزی، به‌ویژه بودجه­ریزی فعال، مستلزم اعمال قواعد مالی است. بدین مفهوم که یکسری قواعد از پیش تعیین­شده برای تدوین و اعمال سیاست­های مالی وجود دارد و از تدوین بودجه اقتضایی و مصلحتی به­شدت پرهیز می­کنند. به­ویژه آنکه به دلیل وابستگی شدید اقتصاد ایران به درآمدهای نفتی که کنترل آن نیز خارج از اراده دولت و وابسته به نوسانات بازار انرژی و مسائل سیاست بین­الملل است، به هیچ روی نمـی­توان در خصوص میزان این درآمدها و توانایی دولت در تخصیص آن­ها به حوزه­های مختلف هزینه­ای، حتی اطمینان نسبی داشت.

از مجموع مباحث مطرح در ادبیات سیاست‌گذاری مالی، چه سیاست مالی فعال و چه سیاست مالی غیرفعال، چنین به نظر می­رسد که آنچه ما در ایران به­عنوان سیاست مالی دولت معرفی می­کنیم، را نه در ادبیات نظری، نه در ساختار و نه در برون­داد و تأثیر آن بر اهدافی که بن­مایه تئوریک آن عنوان کرده، به هیچ روی نمی­توان ذیل سیاست مالی تعریف و توصیف کرد بلکه بودجه سنواتی دولت، بیشتر به دفترچه­ای می­ماند که مقرر است درآمدهای نفتی پرنوسان و ناپایدار را میان گروه­های مختلف جامعه تقسیم کند که بالطبع، هر گروهی که بتواند خود را به میز قدرت نزدیک­تر کند، سهم بیشتری از این کیک را که از سرعت رشد بسیار پایینی برخوردار است، نصیب خود کند. به عبارت دیگر، ما سیاست مالی نداریم، بلکه دفترچه­ای تحت عنوان تقسیم سهم را سالانه در مجلس تصویب می­کنیم و برای اجرا به دولت می­فرستیم که به نظر می­رسد، اثرات نوسان­ساز و تورم­زای آن به­مراتب بیش از مزایای آن بوده، دفترچه­ای که سالانه هیاهوی بسیاری بر جزئیات آن به راه می­افتد اما نه­تنها نمی­توان به اثرات مثبت آن بر اقتصاد امیدوار بود، که به­نوعی به عامل بی­ثبات کننده اقتصاد بدل شده است.

حتی اگر قائل به سیاست‌گذاری مالی فعال در بستر تسهیل­کننده رشد، پایدارسازی اقتصادی و کاهش فقر هم نباشیم، سیاست مالی حداقل در حوزه کالاهای عمومی، مورد اجماع کلیه مکاتب اقتصادی است که مهم­ترین و اصیل­ترین وظیفه دولت است. اما شکل و ساختار بودجه­ریـزی در ایران که تحت عنـوان سیاست­های مالی تشریح و توصیف می­شود، با روح و فلسفه وجودی سیاست مالی در تناقض و تضاد شدید است به­طوری که می­توان مدعی شد ما در ایران سیاست مالی نداریم بلکه بودجه­ریزی دولتی را در قالب سیاست مالی، به شکل کاریکاتورگونه­ای تبلیغ و تفسیر کرده­ایم.

نوعی التقاط شدید که در ساختار اندیشگی و ذهنی نظریه­پردازی ایرانی تقریباً در همه سطوح دیده می­شود، در این حوزه نیز این التقاط و تهی­سازی مفهوم از بطن و ذات آن، به شکل حادی قابل مشاهده است که پدیده­ای را که در میان نظریه­پردازان اقتصادی محل مناقشه است به شکلی تعبیر، تفسیر و اجرا کرده است که نه­تنها به اهداف کارکردی تعریف­شده آن نزدیک نشده است که خود لااقل به یکی از مهم­ترین عوامل دور شدن از این اهداف بدل شده است.

* این مقاله برگرفته از سخنرانی دکتر مسعود نیلی در بیست و هشتمین همایش سیاست­های پولی و ارزی با عنوان «سیاست مالی پایدار» است. مسئولیت نتیجه­گیری­های پایانی، بر عهده نگارنده است.