سازمان سه میم تأمین اجتماعی

اسماعیل گرجی‌پور-حسین باقری‌زرّین‌قبائی . ‌کارشناسان حوزه رفاه و تأمین اجتماعی

شرق- از نظر فرایند تاریخی، عبارت «ملی‌شدن» در نزد اذهان ایرانیان بیش از هر چیز یادآور مبارزات ضد‌استعماری ملت ایران در قطع ایادی انگلستان از منابع نفتی کشور و تعلق این منابع ارزشمند به عموم ملت است. با پیروزی انقلاب شکوهمند اسلامی ایران، جریان ملی‌شدن به حکم قانون به مؤسسات و بنگاه‌های عمومی حائز اهمیت، از جمله بانک‌ها و بیمه‌های موجود در زمان تصویب قوانین مربوطه، تسری یافت. درباره وضعیت سازمان تأمین اجتماعی، هرچند قوانین و مقررات ذی‌ربط، به‌صراحت ملی‌شدن این سازمان را مانند بانک‌ها و بیمه‌ها اعلام نمی‌کند، بااین‌حال دلایل قانونی متعددی در رابطه با ملی‌شدن این سازمان، به شرح ذیل وجود دارد:

1-به موجب ماده (1) قانون تأمین‌ اجتماعی(مصوب 1354) هرچند سازمان تأمین‌ اجتماعی، دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی و اداری عنوان شده اما در سابق، رابطه آن با دولت مانند سایر سازمان‌های دولتی بیشتر به شکل نظام سلسله‌مراتب اداری بوده، به‌نحوی‌که برابر ماده (20) همان قانون، نحوه انتخاب و انتصاب هیئت‌مدیره سازمان کاملا در اختیار دولت بوده و مقرر شد؛ «معاون تأمین اجتماعی وزارت رفاه اجتماعی، رئیس هیئت‌مدیره و مدیرعامل سازمان باشد و سایر اعضای هیئت‌مدیره با پیشنهاد وزیر رفاه اجتماعی از سوی هیئت وزیران انتخاب شوند».

2- بعد از پیروزی شکوهمند انقلاب‌اسلامی، در اصل ۴۴ قانون اساسی، نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران در سه بخش دولتی، خصوصی و تعاونی به رسمیت شناخته شده و بخش دولتی شامل فعالیت‌های پراهمیت نظیر «بیمه و مانند این‌ها» تعیین می‌شود که به‌صورت «مالکیت عمومی» و در اختیار دولت است. در واقع قانون‌گذار با پذیرش اصل مالکیت عمومی بر این منابع و از جمله بیمه‌های اجتماعی، اعمال حاکمیت در این زمینه را برعهده دولت قرار داده است. بنابراین و با توجه به این موضوع، اموال و دارایی‌های سازمان تأمین ‌اجتماعی که قریب به تمامی آن متکی به وصول حق بیمه از بیمه‌شدگان و کارفرمایان صندوق و وجوه حاصل از سرمایه‌گذاری‌های آن است، در واقع متعلق به دولت نبوده و مالکیت آن عمومی است. مفاد این اصل در بند(د) ماده 7 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین‌ اجتماعی به شرح ذیل تصریح شده است؛ «وجوه، اموال، ذخایر و دارایی‌های صندوق‌های بیمه اجتماعی و درمانی در حکم اموال عمومی بوده و مالکیت آن مشاع و متعلق به همه نسل‌های جامعه تحت پوشش است، هرگونه تصرف دولت در این اموال و رابطه مالی دولت با صندوق‌های موصوف در چارچوب قوانین و مقررات موردعمل صندوق‌ها خواهد بود». بنابراین نحوه تصرف و رابطه مالی دولت با این اموال، با توجه به اصل تعلق این اموال به نسل‌های جامعه تحت‌پوشش(اعم از اینکه در‌حال‌حاضر متولد شده باشند یا خیر) خواهد بود و بر اساس لزوم احترام به حقوق شرعی و قانونی مالکان مشاع، دولت از دست‌اندازی و دخل‌و‌تصرف در این اموال منع شده است.

با عنایت به این موضوع و تغییرات قانونی ایجاد‌شده، در‌حال‌حاضر در نحوه اداره امور جاری سازمان نیز تغییراتی حادث شده به‌نحوی‌که ضمن حفظ نقش حاکمیتی دولت، اداره سازمان از حالت عزل‌و‌نصب مدیران و نظارت سلسه‌مراتبی دولت خارج شده و تحت نظارت حاکمیتی قرار گرفته است. درضمن، به تصریح بند (ز) ماده 6 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، اعمال سیاست تمرکز در‌این‌باره از طریق برنامه‌ریزی، سیاست‌گذاری، نظارت، ارزشیابی و توزیع منابع عمومی برعهده دولت است و امور اجرائی و کارگزاری آن توسط بخش غیردولتی و با حفظ استقلال مالی و اداری سازمان تأمین ‌اجتماعی معمول خواهد شد. بنابراین سازمان مذکور در‌واقع و پس از پیروزی انقلاب، از شائبه دولتی‌بودن خارج شده است. علاوه‌بر‌این، در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین‌ اجتماعی نیز بر لزوم شخصیت حقوقی و حفظ استقلال مالی و اداری صندوق‌های بیمه اجتماعی در کنار تمرکز سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و نظارت دولت و همچنین تعلق اموال و دارایی‌های آنها به نسل‌های تحت پوشش تأکید شده و در‌واقع، از لحاظ ارتباط صندوق‌ها با دولت، موضوع از جنبه «دولتی» به «مالکیت عمومی نسل‌های تحت پوشش» تغییر یافته است. اشاره و تأکید دیگر در این زمینه، قرار‌گرفتن سازمان تأمین ‌اجتماعی در قانون فهرست نهادهای عمومی غیردولتی(مصوب 1373) است. برابر ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری، مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی «واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می‌شود و بیش از 50 درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تأمین گردد و عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد». در واقع نهاد عمومی غیر‌دولتی شکلی از ایجاد نهادهای ملی است که واجد ویژگی‌های فوق باشد. علاوه‌بر‌این، نهادهای ملی را می‌توان از حیث نحوه مشارکت مردم در اداره امور آن به نهادهای ملی مشارکتی و غیرمشارکتی تقسیم کرد. چنانچه در جریان ملی‌شدن بانک‌ها، مدیریت اجرائی نیز در اختیار دولت قرار گرفت و سپرده‌گذاران که در واقع در تأمین منابع مالی بانک‌ها نقش عمده دارند، در اداره آن فاقد نماینده هستند اما در اداره امور سازمان تأمین اجتماعی، این نقش در بالاترین رکن آن به‌خوبی قابل مشاهده است به‌نحوی‌که در هیئت‌امنای سازمان تأمین‌ اجتماعی که در‌واقع بالاترین مرجع وضع ضوابط داخلی سازمان است، سه نماینده از طرف  خدمات‌گیرندگان حضور داشته و علاوه بر امکان ایفای نقش در تصمیمات کلان این سازمان، در انتخاب اعضای هیئت‌مدیره و هیئت نظارت نیز به استیفای حقوق ذی‌نفعان و اثرگذاری می‌پردازند.

3-نکته دیگر در تأیید ملی‌بودن این سازمان، اهداف تشکیل و وظایف آن است که در ماده (1) قانون تأمین‌ اجتماعی تصریح شده و آن لزوم انجام اقدامات لازم توسط سازمان جهت تعمیم و گسترش پوشش بیمه‌ای به آحاد ملت ایران، با توجه به توسعه امکانات و منابع مالی موجود و بدون توجه به هرگونه تبعیض است. بنابراین سازمان تأمین ‌اجتماعی در اهداف خود، ارائه خدمات به عموم مردم را برعهده دارد و وجوه و ذخایر حاصله را نیز به نیابت از آنان و در چارچوب ضوابط مربوطه مدیریت می‌کند.

4-نکته مهم دیگر، نحوه تأمین منابع مالی این سازمان است. به موجب ماده (28) قانون تأمین اجتماعی، مهم‌ترین منابع حاصله در پرداخت حق‌بیمه، منابعی است که به‌صورت مستقیم توسط بیمه‌شده و همچنین به‌صورت غیرمستقیم از سوی عموم مردم اعم از اینکه عضو و بیمه‌شده این سازمان باشند یا نباشند، در حال پرداخت است. غالب این منابع 20درصد سهم کارفرما است که به‌عنوان هزینه تولید کالا و خدمات به قیمت تولیدات اضافه شده و در نهایت از مصرف‌کننده نهایی که همان مردم جامعه هستند وصول می‌شود و در‌واقع کارفرما به نیابت از سازمان این حق بیمه را از عموم مردم وصول می‌کند. منبع دیگر، سهم سه‌درصدی دولت در پرداخت حق بیمه هر بیمه‌شده است که از محل منابع مندرج در بودجه عمومی کشور که متعلق به همه اتباع ایران است، به این موضوع تخصیص می‌یابد. همچنین در صورت کسری منابع، دولت مکلف است از محل انفال و منابع بودجه عمومی کشور این کسری را جبران کند.

5- با توجه به گسترش ضریب نفوذ بیمه‌های اجتماعی و افزایش دامنه جامعه هدف، امروزه اقشار مختلف مردم از جمله کارگران، کارمندان، اصناف، هنرمندان، صاحبان حرف مختلف و زنان سرپرست خانوار به این سازمان حق‌بیمه پرداخت می‌کنند که خود مؤید ملی‌بودن آن است.

با عنایت به تمامی موارد یادشده، باید قائل بود‌ سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان یک «سازمان ملی» متعلق به تمامی ملت ایران (اعم از بیمه‌شده و غیر بیمه‌شده) است و یکایک اتباع ایران در اداره و استمرار حیات آن دارای نفع(اعم از بالفعل یا بالقوه - مستقیم یا غیرمستقیم) هستند.

6-علاوه بر موارد فوق، قانون‌گذار در اصلاحیه ماده 113 قانون تأمین‌ اجتماعی و با هدف ایجاد تمرکز در برنامه‌ریزی، سیاست‌گذاری و نظارت، حکم به ایجاد سازمان گسترده‌تر دیگری به نام «سازمان تأمین اجتماعی» داده که زیر نظر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وظیفه تجمیع تمامی صندوق‌های بیمه و بازنشستگی موجود در کشور را برعهده دارد. در این اصلاحیه، از آنچه در سایر بندهای این نوشتار به‌عنوان «سازمان تأمین اجتماعی» یاد شده، به‌عنوان «صندوق تأمین اجتماعی»، در کنار سایر صندوق‌های بیمه و بازنشستگی نام برده شده است. هرچند این صندوق(سازمان تأمین‌ اجتماعی کنونی) خود دارای وجهه ملی است اما سازمان عالیه‌ای که تحت عنوان سازمان تأمین ‌اجتماعی وظیفه تجمیع سایر صندوق‌ها را در ذیل هیئت‌امنای معین و با مشارکت ذی‌نفعان برعهده خواهد داشت، قطعا دارای شاکله و گستره ملی خواهد بود و بخشی از وظیفه ایجاد «نظام متمرکز تأمین‌ اجتماعی برای آحاد مردم» را در حیطه صندوق‌های بیمه و بازنشستگی برعهده خواهد داشت. مشروح مذاکرات مجلس در اصلاحیه ماده 113 قانون یادشده نیز مبین لزوم تجمیع تمامی صندوق‌ها(به استثنای صندوق نیروهای مسلح و وزارت اطلاعات) در ذیل سازمان اخیرالذکر است. با توجه به این موارد، لازم است تجمیع صندوق‌های بیمه و بازنشستگی در ذیل سازمان تأمین اجتماعی با سه میم محوری (ملی، مشارکتی، متمرکز) و هیئت امنای معین و با امکان مشارکت هدفمند و سازمان‌یافته ذی‌نفعان به دقت و از طریق سازوکارهای قانونی موجود بالاخص اصلاح اساسنامه صندوق‌ها بیمه و بازنشستگی فعال در قلمرو نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مورد بررسی قرار گرفته و پس از تهیه طرح مربوطه، با توجه به ظرفیت‌های شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی و تبصره(2) بند (الف) ماده 57 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور در سیر مراحل تصویب و اجرا قرار گیرد.