چرا بوروکرات ها تمایل به تغییر وضع موجود ندارند؟

۵۵آنلاین :

در اغلب حوزه‌ها و چالش‌های اساسی اقتصاد ایران از قبیل نا ترازی ساختار بودجه، مشکلات نظام بانکی، نا ترازی صندوق‌های بازنشستگی، رکود سرمایه‌گذاری، بحران آب و امثال آن، به‌رغم هدف‌گذاری‌ها و تأکید در اسناد سیاست‌گذاری، پیشرفتی در جهت اصلاحات اساسی و ساختاری مشاهده نمی‌شود. از منظری خاص، این سؤال قابل‌طرح است که آیا بوروکرات ها و مدیران در مسند امور، خود می‌توانند مبتکر تغییرات و مجری اصلاحات اقتصادی باشند؟ به نظر می‌رسد به علل مختلف، بوروکرات ها تمایل به تغییر وضع موجود ندارند و صرف‌نظر از موارد استثنا، شاید بتوان بوروکراسی موجود و بوروکرات های در مسند امور را یکی از موانع اصلی تغییر و اصلاح در ساختارها و سیاست‌های اقتصادی دانست. برای اثبات این ادعا، پنج دلیل به شرح زیر ارائه می‌شود.

دلیل نخست: نخستین دلیل نگاهی تاریخی به نقش‌های درآمدهای زیرزمینی در اقتصاد دارد. طی پنج هفته گذشته، درآمدهای کلان حاصل از منابع زیرزمینی، همواره به‌طور مستقیم. تقریباً بدون هیچ قاعده مالی مؤثری به‌عنوان یک درآمد عمومی در اختیار دولت‌ها قرارگرفته است. منابع مالی سرشار حاصل از رانت منابع زیرزمینی، اختیارات گسترده و قدرت بلامنازعی به نهاد دولت و به‌تبع آن به بوروکرات ها داده است تا در خصوص نحوه توزیع آن تصمیم بگیرند. قدرت برآمده از اختیار توزیع رانت منابع زیرزمینی، بر شکل‌گیری ساختار خاصی از بوروکراسی مبتنی بر توزیع منابع مؤثر بوده است. بخش عمده‌ای از ساختار اداری و اجرایی کشور و همچنین بخش عمده‌ای از وظایف و مأموریت‌های دولت در اقتصاد، تحت تأثیر نقش دولت به‌عنوان توزیع‌کننده رانت منابع زیرزمینی شکل یافته است. اتکای دولت به یک منبع سرشار زیرزمینی و مستقل از کارکرد اقتصاد، از پاسخگویی دولت و بوروکراتها نسبت به شهروندان کاسته است. با این توضیح، هرگونه تغییر و اصلاح ساختارها و سیاست‌های اقتصادی در جهت قاعده‌مند کردن نحوه مصرف درآمدهای نفتی و محدود کردن نقش دولت صرفاً به‌عنوان متولی ایجاد کالاهای عمومی و الزام دولت به شفافیت و پاسخگویی، از قدرت و نفوذ گسترده بوروکرات ها خواهد کاست. چنین محدودیتی مطلوب بوروکرات ها نیست و ازاین‌رو طبیعی است که بوروکراتها از اصلاحات اساسی در سیاست‌های اقتصادی (که متضمن قاعده‌مندی اختیارات دولت است) روی‌گردان باشد.

دلیل دوم: دومین دلیل به ساختار دولتی اقتصاد ایران بازمی‌گردد. از ابتدای دهه 60، گرایش شدیدی به اقتصاد دولتی و متمرکز کردن منابع اقتصاد در بخش دولتی به وجود آمد. بر اساس اسناد بالادستی ازجمله قانون اساسی، صنایع اصلی و بخش‌های اصلی اقتصاد در مالکیت دولت قرار گرفت و بخش خصوصی صرفاً نقش فرعی و مکمل را در اقتصاد بر عهده داشت. مالکیت دولت بر بنگاه‌های بزرگ اقتصادی، بوروکرات ها را در مقام بنگاه‌داری نشاند. این مسئله با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی نیز تغییر عمده‌ای نیافت و حتی پس از تصمیم به واگذاری و انتقال مالکیت بنگاه‌های دولتی نیز در عمل تصمیم‌گیری برای بخش عمده‌ای از بنگاه‌های بزرگ همچنان در اختیار بوروکرات هاست. عملاً مدیران ارشد دستگاه‌هایی مانند وزارت کار، وزارت صنعت و سازمان‌های اقماری سایر وزارتخانه‌های دولتی، اختیار تصمیم‌گیری در خصوص بسیاری از بنگاه‌های بزرگ اقتصادی را دارند. از سوی دیگر، به علت رویه تاریخی دولت‌ها در دخالت‌های مستقیم در اقتصاد و تصمیم‌گیری در خصوص نحوه تولید و توزیع و قیمت‌گذاری کالاها، بوروکراتها اختیارات گسترده‌ای در تصمیم‌گیری دارند. تصمیم‌گیری در خصوص فهرست اقلام ممنوعیت‌های صادراتی یا اقلام ممنوعه وارداتی، تعیین اولویت‌های وارداتی و نحوه تخصیص ارز، اولویت تخصیص تسهیلات بانکی، تعیین فهرست و تعیین قیمت اقلام مشمول قیمت‌گذاری، تعیین مصادیق معافیت‌های مالیاتی و امثال آن، اختیارات گسترده و بسیار جذابی به بوروکراتها داده است. هرگونه اصلاح در جهت کاهش انحصارت بخش عمومی، کاهش بنگاه‌داری دولتی و کاهش دخالت‌های دولت در اقتصاد، ناگزیر منجر به کاهش اختیارات بوروکراتها خواهد شد و این مسئله نیز به‌طور طبیعی مورد استقبال آنان قرار نخواهد گرفت. درنتیجه بنا به علل فوق، بوروکرات ها تمایلی به اصلاحات اقتصادی و قاعده‌مند کردن اختیارات دولت و کاهش دامنه نفوذ و دخالت در مناسبات اقتصادی ندارند.

دلیل سوم: دلیل بعدی به شکل‌گیری تعادل‌های بد در اقتصاد و نقش بوروکراتها در حفظ این تعادل‌ها مربوط می‌شود. برخی سیاست‌های نادرست اقتصادی، ممکن است در ابتدا ریشه در یک تصمیم نادرست داشته باشد ولی به‌تدریج این سیاست‌های نادرست به شکل‌گیری تعادل‌های بد منجر می‌شود. نمونه‌هایی از شکل‌گیری تعادل‌های بد را نظام بانکی، بازار انرژی، سیاست‌های ارزی، سیاست‌های تجاری و امثال آن می‌توان دید. از آنجا که تعادل‌های بد موجود، متکی به ساختارهای اقتصادی ریشه‌دار بوده و تأمین‌کننده منافع طیف گسترده‌ای از ذی‌نفعان است، ازاین‌رو تغییر سیاست‌ها و اصلاح ساختارها به‌سادگی امکان‌پذیر نخواهد بود. برهم زدن تعادل‌های بد، مغایر با منافع طیف گسترده‌ای از ذی‌نفعان وضع موجود خواهد بود و به‌طور طبیعی بوروکرات ها انگیزه‌ای برای شکستن تعادل‌های بد ندارند. یک بوروکرات حتی اگر هم به‌طور مستقیم در یک تعادل بد ذی‌نفع نباشد، ممکن است هرگونه اقدام برای بر هم زدن یک تعادل بد را به زیان موقعیت و منصب دولتی خود ببیند. ازاین‌رو بوروکرات های صاحب‌منصب، قاعدتاً انگیزه و توان تغییر و اصلاح تعادل‌های بد را ندارند. معمولاً بوروکرات های باتجربه، حتی با جا به جایی موقعیت اداری نیز همواره در جهت شناخت تعادل‌ها و مناسبات موجود و همراهی با آن گام برمی‌دارند.

دلیل چهارم: چهارمین دلیل به دلیل نگرانی بوروکرات ها نسبت به از دست دادن موقعیت خود بازمی‌گردد. هرگونه تغییر در جهت اصلاح سیاست‌ها و ارتقای کیفیت حکمرانی و بهبود سیاست‌گذاری، نیازمند مواجه‌شدن با مباحث فنی و پیچیده و درنتیجه مستلزم به‌کارگیری مدیران و کارشناسان متخصص و اهل‌فن است. به‌کارگیری متخصصان اهل‌فن، عرصه را برای حضور بوروکرات هایی که اغلب تسلطی بر مسائل فنی حوزه خود ندارند، تنگ خواهد کرد. اغلب حوزه‌های سیاست‌گذاری ازجمله بودجه‌ریزی، بانکداری مرکزی، سیاست‌های مالیاتی، سیاست‌های صنعتی، بازار کار، مدیریت منابع آب و امثال آن، حوزه‌هایی کاملاً تخصص هستند که ورود به اصلاح آنها نیاز به دانش تخصصی در بالاترین سطح، آشنایی با مباحث روز دنیا، باتجربه سایر کشورها و شناخت مسائل خاص آن حوزه دارد. معمولاً بوروکرات ها، مجهز به چنین دانش و تجربه‌ای نیستند چرا که اغلب آنا از بین فهرستی محدود و بر اساس ملاحظات غیرحرفه‌ای انتخاب می‌شوند. بنابراین، بوروکرات های مستقر در مسند امور، تا جایی که بتوانند از هرگونه تغییر و اصلاح رویه‌ها پرهیز می‌کنند. حتی اگر بتوانند، قوانین و مقررات را در مسیری تغییر می‌دهند که امکان بقای خود را تضمین کنند. بوروکرات های ناآشنا با حوزه‌های تخصص، در حوزه مدیریت خود نه‌تنها در جهت ظرفیت‌سازی و جذب متخصصان و اهل‌فن تلاشی نمی‌کنند بلکه تا بتوانند از جذب افراد خبره و متخصص ممانعت کرده و اقلیت کار بلد را در زیرمجموعه خود منزوی و طرد می‌کنند.

این نکته را نیز باید افزود که اصلاحات اساسی در ساختارها و سیاست‌های اقتصادی، در بسیاری از حوزه‌ها به حذف برخی مأموریت‌های زائد و مزاحم، ادغام برخی سازمان‌ها و حذف برخی پست‌های مدیریتی منجر می‌شود. چنین مسئله‌ای نیز مطلوب بوروکرات ها نیست، ازاین‌رو از ابتدا نسبت به هرگونه تغییر و اصلاح مقاومت می‌کنند.

دلیل پنجم: دلیل دیگری که موجب می‌شود بوروکرات ها از هرگونه تغییر در جهت اصلاح سیاست‌ها واهمه داشته باشند آن است که هر اصلاحی در سیاست‌های اقتصادی، هزینه‌های قطعی و آنی دارد حال آنکه دستاوردهای آن مشروط و محتمل است و در بلندمدت ثمر می‌دهد. این مسئله نیز عامل دیگری است که انگیزه ورود بوروکرات ها را به هرگونه تغییر و اصلاح کم می‌کند. بوروکرات ها می‌دانند که هر تغییری در تعادل‌های موجود و هر اصلاحی در سیاست‌های فعلی، قطعاً عوارض منفی در کوتاه‌مدت به دنبال دارد و حتی در برخی موارد ممکن است تبعات اجتماعی و سیاسی نیز به دنبال داشته باشد. از طرف دیگر، دستاوردهای هرگونه اصلاحات ساختاری، به‌طور طبیعی در بلندمدت و شاید در دوره مدیران آینده آشکار می‌شود. ضمن آنکه در هر برنامه اصلاحی، احتمالی از عدم موفقیت نیز وجود دارد. بنابراین، معمولاً هیچ بوروکراتی تمایل به پذیرش ریسک اصلاحات و تغییر رویه‌ها ندارد. درنهایت باید تأکید کرد که بوروکراسی موجود به‌طور طبیعی مانعی در مسیر اصلاح ساختارها و سیاست‌های اقتصادی فعلی، نیازمند آن است که افرادی خبره، متخصص، مسلط به دانش روز، معتقد به تغییر و همچنین مبرا از شائبه ذی‌نفع بودن از وضع فعلی، به کار گرفته شوند.