چرا حل معضل کسری بودجه یک ضرورت فوری برای اقتصاد ایران است؟

۵۵آنلاین :

اقتصاد ایران همواره با کسری بودجه مواجه بوده است. با معیارهای مختلفی می توان ابعاد کسری بودجه اقتصاد ایران را ارزیابی کرد. یکی از این معیارها، نسبت کسری عملیاتی و سرمایه ای به تولید ناخالص داخلی کشور است که به طور متوسط طی دو دهه گذشته بیش از دو درصد بوده است. معیار دیگر، نسبت کسری تراز عملیاتی (بدون احتساب درآمدهای نفت و مخارج عمرانی) به تولید ناخالص داخلی است. بر این اساس، نسبت این شاخص به تولید ناخالص داخلی به طور میانگین طی دو دهه در حدود شش درصد بوده است. اما اگر بخواهیم بدون احتساب درآمدهای برونزای نفتی، شاخصی برای تراز بودجه ارائه کنیم، می توان از شاخص مقدار درآمدهای عمومی منهای مجموع مخارج جاری و عمرانی نسبت به تولید ناخالص داخلی استفاده کرد. در واقع این معیار، نشان دهنده ظرفیت درآمدهای عمومی غیرنفتی برای تامین مخارج جاری و عمرانی است. بر این اساس، نسبت کسری بودجه (بدون احتساب درآمدهای نفت) به تولید ناخالص داخلی به طور میانگین طی دو دهه گذشته نزدیک به ۱۰ درصد بوده است.

بودجه عمومی در ایران، علاوه بر کسری مزمن و ساختاری، وابستگی بسیاری هم به درآمدهای نفتی دارد. در اغلب سال ها، درآمدهای نفتی توانسته است از شدت کسری بودجه بکاهد و جبران کننده بخشی از کسری ساختاری بودجه و ناترازی دخل و خرج دولت باشد.

به عنوان مثال، طی دو دهه گذشته، به طور میانگین ۴۷ درصد از کل مخارج جاری و عمرانی دولت از محل درآمدهای عمومی تامین شده است. مابقی مخارج دولت (حدود ۴۰ درصد) از محل درآمدهای نفتی تامین شده و مابقی در حدود ۱۳ درصد به صورت کسری بودجه باقی مانده است، سهم درآمدهای نفتی در تامین مخارج دولت، در برخی سال ها حتی به نزدیک ۶۰ درصد هم رسیده است. بنابراین، درآمدهای نفتی نه تنها نقش عمده ای در تامین مخارج عمرانی دولت برعهده داشته است بلکه حتی بخش قابل توجهی از هزینه های جاری دولت نیز از محل درآمدهای نفتی تامین شده است.

ریشه های کسری بودجه

کسری بودجه مزمن و ساختاری در اقتصاد ایران و ناترازی دائمی منابع و مصارف، ریشه های مختلفی دارد. اولین ریشه کسری بودجه مزمن و ساختاری، گستردگی تعهدات دولت و ساختار بزرگ و پرهزینه وظایف بخش دولتی است. تعهدات گسترده دولت و ساختار پرحجم و فربه دولت و بخش عمومی نیز در اثر غلبه نگاهی خاص به مفهوم و کارکرد دولت شکل گرفته که نقشی نامحدود و مسلط برای دولت در اقتصاد و جامعه تعریف کرده است. این نگاه، دولت را عهده دار تعهدات اجتماعی نامحدود و مسوول مستقیم تامین رفاه و گسترش عدالت اقتصادی در جامعه از طریق توزیع مستقیم منابع اقتصاد بین شهروندان می داند.

قائل شدن یک نقش حداکثری برای دولت و پذیرش نقش دولت به عنوان توزیع کننده منابع اقتصاد، نیازمند فراهم شدن منابع مالی کلان است. از آنجا که منابع مالی مورد نیاز به طور طبیعی نمی تواند از محل بازتوزیع ارزش مازاد ایجادشده در اقتصاد تامین شود از این رو دولتها ناگزیر می شوند به منابع برونزا متکی شوند. این منابع برونزا تاکنون درآمدهای نفت و گاز بوده است. درآمدهای سرشار نفتی، این توهم را بین سیاستگذاران و دولتمردان شکل داده است که دولت همواره می تواند تعهداتی را فراتر از ظرفیت دولت بپذیرد. توهم نامحدود بودن منابع زیرزمینی موجب شده دولتها بی محابا، متعهد به سیاستهایی مانند ارزان فروشی حامل های انرژی، توزیع یارانه نقدی فراگیر و دائمی، پرداخت تسهیلات ارزان، خرید گران محصولات کشاورزی استخدام های گسترده دولتی و نظایر آن شوند. به مرور زمان روند تعهدات دولت، بر عواید حاصل از منابع زیرزمینی پیشی گرفته است و همین مساله یکی از ریشه های کسری بودجه مزمن دولت در اقتصاد ایران است.

دومین ریشه کسری بودجه، ماموریت های موازی و تعدد نهادهای وابسته به بودجه عمومی است. بررسی ردیفهای بودجه سنواتی نشان دهنده آن است که در بسیاری از سرفصل های اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی، دستگاه ها و نهادهای موازی و متعددی به بودجه عمومی کشور وابسته هستند، ماموریت های موازی و تعدد نهادهای مسوول، بار مالی بودجه عمومی را افزایش داده است بی آنکه لزوما بر کیفیت خدمات عمومی افزوده باشد. علاوه بر بودجه های معمول دستگاه های دولتی، منابع مالی گسترده ای نیز به صورت ردیفهای متفرقه هزینه می شود بی آنکه امکان نظارت بر نحوه هزینه کرد آن منابع وجود داشته باشد.

سومین ریشه کسری بودجه، بهره وری پایین دولت و کارایی پایین بدنه اجرایی دولت است. آمارها نشان میدهد سهم مخارج دولت در اقتصاد روندی فزاینده دارد ولی شواهدی برای بهبود کیفیت و کمیت کالاهای عمومی وجود ندارد. در اغلب دستگاه های دولتی شواهدی از ناکارایی از قبیل نیروی انسانی مازاد، انباشت بیش از اندازه دارایی ثابت، موازی کاری، تعدد مراکز تصمیم گیری و ناکارایی فرآیندهای اداری قابل مشاهده است. کارایی و بهره وری پایین دستگاه های دولتی موجب اتلاف منابع و افزایش هزینه های دولت است. در این زمینه البته مساله عدم شفافیت کافی در نحوه درآمدها و هزینه های بخش عمومی نیز ناکارایی تخصیص منابع و اتلاف منابع را تشدید کرده است.

به عنوان یکی دیگر از ریشه های کسری بودجه دولت، می توان به ناکاراییهای موجود در تخصیص اعتبارات عمرانی اشاره کرد.

مساله ناکارایی تخصیص اعتبارات عمرانی به طور تاریخی وجود داشته است. به عنوان مثال، طولانی بودن زمان اجرای طرح های عمرانی کافی بودن مطالعات توجیه پذیری طرحها، در نظر گرفتن ملاحظات غیرفنی و غیراقتصادی در تصویب طرحهای عمرانی، فقدان شفافیت رقابت لازم در واگذاری طرح های عمرانی و نظایر آن همواره موجب اتلاف منابع عمومی و افزایش مخارج دولت شده است. در واقع این ناکارایی ها موجب می شود ستانده واقعی ناشی از سرمایه گذاری های دولتی، تناسبی با هزینه های تخصیص یافته به طرح های عمرانی نداشته باشد. مواردی که گفته شده ریشه ها و علل تاریخی افزایش مخارج دولت است، علاوه بر عوامل موثر بر افزایش مخارج دولت، در طرف درآمدهای دولت نیز عواملی وجود دارد که موجب کاهش درآمدهای دولتی شده است. به عنوان مثال، به علل مختلف فرار مالیاتی در اقتصاد ایران حجم گسترده ای دارد و شیوه های شناسایی و اخذ مالیات از کارایی لازم برخوردار نیست. از طرف دیگر، برخی از زمینه های متعارف ایجاد درآمد برای دولت مانند مالیات بر حامل های انرژی، مالیات بر دارایی، مالیات بر عوارض محیط زیستی و نظایر آن در ایران برخلاف اکثر کشورها موضوعیت ندارد.

مجموع آنچه گفته شد باعث شده است کسری بودجه در اقتصاد ایران ابعادی بزرگ و ماهیتی ساختاری بیابد.

تبعات کسری بودجه

تبعات و عوارض ناشی از کسری بودجه ساختاری، به سایر بخش های مالی و واقعی اقتصاد کشور تسری یافته است. کسری بودجه ساختاری و مزمن دولت معضلاتی مانند تعهدات انباشته دولت، فشار بر نظام بانکی، رشد مزمن نقدینگی، مشکل صندوق های بازنشستگی، کاهش کیفیت خدمات دولتی و انواع مشکلات دیگر را به وجود آورده است. ناترازی ساختاری منابع و مصارف دولت و کسری مزمن بودجه عمومی، منشا اصلی شکل گیری عدم تعادل های بزرگ مالی در اقتصاد ایران بوده است. ناترازی بودجه عمومی، منجر به ایجاد بدهی های انباشته دولت شده است و در نهایت به صورت مستقیم و غیر مستقیم منتهی به رشد نقدینگی شده است.

از طرف دیگر، برخی سیاست های دولت با تحمیل تکالیف مختلف به شبکه بانکی، موجب افزایش بدهی بانکها به بانک مرکزی شده که آن هم روند رشد نقدینگی را تشدید کرده است. بررسی نسبت نقدینگی اقتصاد به تولید ناخالص داخلی، نشان دهنده شکاف بین رشد نقدینگی و رشد بخش واقعی اقتصاد است (نمودار ۲).

شکاف فزاینده بین رشد نقدینگی و رشد بخش واقعی، که عمدتا محصول ناترازی بودجه و مشکلات ساختاری بودجه عمومی است منجر به بی ثباتی قیمتها و تورم مزمن و بی ثباتی بازارها شده است.

کسری بودجه ساختاری در صورت تداوم، با انتقال مشکلات خود به سایر حوزه ها، سایر اصلاحات مالی و اقتصادی را بی اثر خواهد کرد بدون اصلاح ساختار بودجه، اصلاح نظام بانکی ممکن نخواهد بود اگرچه نظام بانکی کشور، مشکلات ساختاری و درونی بسیاری دارد ولی گام نخست حل مشکلات نظام بانکی، اصلاح ساختار بودجه است. در مورد صندوق های بازنشستگی نیز این چنین است. اگرچه مشکلات متعددی در ساختار صندوق های بازنشستگی و مدیریت دارایی صندوق ها وجود دارد ولی گام نخست اصلاحات، اصلاح بودجه و افزایش کارایی سیاستهای مالی دولت است.

شرایط متفاوت دوره اخیر

مشکلات ساختاری بودجه و ناکارایی سیاست های مالی از گذشته یکی از چالش های اقتصاد ایران بوده است و همواره اقتصاددانان نسبت به ضرورت اصلاحات اساسی در سیاستهای مالی و ساختار بودجه هشدار داده اند. علاوه بر هشدار صاحب نظران، شواهد آماری و عینی متعددی نیز بر لزوم اصلاحات اساسی در ساختار بودجه دلالت داشته است ولی به رغم همه آنها، به ندرت در هیچ پک از دولت ها گامی در جهت اصلاح سیاستهای مالی و اصلاح ساختار بودجه برداشته شده است.

اما در دوره اخیر شرایط متفاوتی رقم خورده است از یکسو منابع قابل حصول دولت کاهش یافته است و از سوی دیگر ظرفیت بخش واقعی برای ایجاد درآمد محدودتر شده و امکان تامین مالی خارجی نیز منتفی شده است چنین تنگنایی، ضرورت اصلاحات ساختاری در بودجه را بیش از همیشه آشکار کرده است.

از نیمه دوم سال ۱۳۹۷، همزمان با تشدید تحریم های خارجی، صادرات نفت کشور کاهش یافت و به تبع آن، درآمدهای ریالی دولت حاصل از نفت و فرآورده های نفتی نیز با کاهش مواجه شد.

از طرف دیگر، اقتصاد ایران در نیمه دوم سال گذشته رکود عمیقی را پشت سر گذاشت. ارزش افزوده کل اقتصاد در نیمه دوم سال ۱۳۹۷ نسبت به زمان مشابه سال قبل رشدی برابر منفی 9/9 درصد داشت که نشان از رکود عمیق اقتصاد در نیمه دوم سال دارد. این رکود حتی در بخش های غیرنفتی نیز قابل مشاهده است. کاهش شدید ارزش افزوده اقتصاد در نیمه دوم سال گذشته موجب کاهش درآمدهای مالیاتی دولت شد. کاهش همزمان درآمدهای نفتی و مالیاتی دولت و عدم تحقق بخش عمدهای از درآمدهای پیش بینی شده موجب تشدید کسری بودجه شد. کسری بودجه سال گذشته دولت، در سال جاری تداوم خواهد یافت و حتی ممکن است شدیدتر شود .

در سال جاری احتمال دارد که کاهش صادرات نفت و به تبع آن افت درآمدهای ریالی حاصل از آن، در مجموع نسبت به سال گذشته شدیدتر شود. از طرف دیگر رشد اقتصادی سال جاری احتمالا کمتر از سال گذشته خواهد بود و در نتیجه، بخشی از درآمدهای مالیاتی دولت محقق نخواهد شد. از این رو انتظار میرود که مشکل کسری بودجه در سال جاری جدی تر از سال گذشته باشد.

از طرف دیگر بدهی های انباشته دولت و کاهش ظرفیت بازپرداخت بدهیها، امکان ایجاد بدهی های جدید را برای دولت محدود خواهد کرد. مشکلات بسیار جدی نظام بانکی و شرایط تورمی اقتصاد و رشد بالای نقدینگی سال گذشته نیز مانع از آن خواهد شد که به اتکای منابع بانکی بتوان مشکلات مالی دولت و کسری بودجه سال جاری را حل کرد.

بنابراین با توجه به همزمان شدن عواملی مانند کاهش درآمدهای دولت، کاهش ظرفیت های درآمدزایی بخش واقعی، مشکلات نظام بانکی و عدم امکان تامین مالی خارجی، راهی جز اصلاحات اساسی در ساختار بودجه باقی نمانده است.

موانع و نیروهای بازدارنده

تشدید تنگنای مالی دولت و شوک ناشی از افزایش تحریم های خارجی و نگرانی از تسری عوارض کسری بودجه به سایر بخش های اقتصاد، ضرورت اصلاح ساختار بودجه را بیش از همیشه آشکار ساخته است، بر همین اساس، تجدید ساختار بودجه در دستور کار بالاترین اركان تصمیم گیری کشور قرار گرفته و در همین راستا، چارچوبی توسط سازمان برنامه تهیه شده است. طرح مقدماتی اصلاح ساختار بودجه، دارای چارچوب مفهومی سازگار و مناسبی است و توانسته است راهبردها و راه حل های مناسبی ارائه کند.

طرح اصلاح ساختار بودجه در مقطع زمانی حال، از این اقبال برخوردار است که تمامی ارکان تصمیم گیری کشور نسبت به ضرورت اصلاح ساختار بودجه به یقین رسیده اند.

در مقابل، اصلاح ساختار بودجه با موانع بسیار جدی نیز مواجه خواهد شد. اگرچه اصلاح ساختار بودجه و افزایش کارایی سیاستهای مالی دولت در نهایت به ثبات اقتصادی و بهبود کیفیت خدمات عمومی منجر خواهد شد ولی این اصلاحات مخالفان جدی نیز دارد.

حل مشکلات ساختاری کسری بودجه نیازمند اصلاحات گسترده ای است که مهم ترین آن، تمرکز دولت بر ماموریتهای اصلی و اجتناب از پذیرش تعهدات مالی فراتر از درآمدهای پایدار بودجه ای است. در این زمینه اقداماتی مانند عدم اتکای هزینه های جاری به درآمدهای نفتی، افزایش شفافیت و انضباط مالی دولت پاسخگویی دولت نسبت به عملکرد مالی، قاعده مند کردن تمامی سیاستهای حمایتی و پرداخت های انتقالی، برقراری یک قاعده مالی کارآمد برای درآمدهای نفتی و قاعده مند کردن شیوه جبران کسری بودجه و نظایر آن ضروری است. هر یک از این اصلاحات و اقدامات، با مخالفت و ممانعت های جدی مواجه خواهد شد. به عنوان مثال هرگونه افزایش شفافیت و انضباط مالی، کاهش هزینه های غیرضروری کاهش ماموریتهای زائد و موازی و نظایر آن با مخالف و مانع تراشی افراد صاحب نفوذ مواجه خواهد شد. یکی از ارکان اصلاحات بودجه ای اصلاح نظام یارانه ها و اصلاح بازار انرژی است که این مساله نیز مخالفان جدی بین ذی نفعان صاحب نفوذ و حتی توده مردم دارد. به موانع موجود، باید محدودیت در ظرفیتهای کارشناسی و اجرایی بدنه دولت را در پذیرش و راهبری اصلاحات گسترده اقتصادی اضافه کرد.

در نهایت باید تاکید کرد که اصلاح ساختار بودجه نیازمند همراهی کامل تمامی دستگاه ها و نهادهای تصمیم گیری و اجرایی با محوریت سازمان برنامه است. اصلاح ساختار بودجه آنچنان حائز اهمیت است که شایسته است با قید فوریت، به عنوان دستور کار اصلی و ثابت ستاد اقتصادی دولت و حتی شورای عالی هماهنگی اقتصادی مطرح شود.