مروری کوتاه بر سیاست‏های اقتصادی و صادراتی در دهه‏ های چهل و پنجاه

۵۵آنلاین :

دهه‏ های ۴۰ و ۵۰ شمسی، نقشی تاثیرگذار در تاریخ اقتصاد معاصر ایران داشته اند، دورانی که با صنعتی شدن و افزایش تولیدات صنعتی در دهه ۲۰ آغاز شد و به بالا رفتن قیمت نفت و صادرات نفتی در اوایل دهه ۵۰ و دست آخر به انقلاب ۱۳۵۷ منجر شد. اقتصاد ایران در طول تاریخ خود تا پیش از دوران مدرن، اغلب کشاورزی بوده است با صادراتی که از همین شیوه تبعیت کرده، از محصولاتی همچون ابریشم و گندم تا پنبه و کتان و منسوجات، نفت اما تمام معادلات را به هم ریخت و برای همیشه تاریخ ایران را دستخوش تغییر کرد. بشکه های براقی که نوسان قیمت شان، تاثیر مستقیم بر سیاست، اقتصاد و بازرگانی و تمام وجوه زندگی جهانی می گذارد. در این یادداشت کوتاه، مروری خواهیم داشت بر روند توسعه صنعتی شدن و افزایش صادرات در دهه ۴۰ و بالا رفتن قیمت نفت و افزایش واردات کالای لوکس و تجملی در دهه ۵۰.

افق‏های رشد صنعتی

آغاز دهه ۴۰، سرآغازی نوین در عرصه سیاست های اقتصادی محمدرضا پهلوی بود. آشوب های سیاسی اوایل دهه ۴۰، باعث شد رژیم از طریق اصلاحات ارضی، ائتلاف طبقات مالک را از میان بردارد و نرخ رشد را از طریق وام های خارجی بالا ببرد و از همین رو در سال ۱۳۴۰، حدود ۱۶۰ تا ۱۷۳ میلیون دلار قرضی خارجی داشت، معیارهای ثابتی جهت حمایت از سرمایه گذاری خصوصی تعیین شد، اما چندان موفق عمل نکرد. دولت هیچ سیاست روشنی نداشت و هیچ موسسه ای متولی امر نبود. رژیم حاکم مجبور بود تا جو مناسبی برای رشد و صنعتی شدن ایجاد و نظم نهادین مورد نیاز ان را طراحی کند، لذا در سال ۱۳۴۱، با ادغام وزارتخانه های بازرگانی و صنایع و معادن، وزارت اقتصاد تاسیس و علینقی عالیخانی به وزارت آن منصوب شد که تاثیری چشمگیر بر دگرگونی و رشد فزاینده دهه ۴۰ داشت. هدف اصلی وزارت اقتصاد اداره درازمدت سیاست گذاری صنعتی بود. سعی وزارت بر این بود که این امر را با تشویق صنایع داخلی انجام دهد. برای این هدف از استراتژی صنعتی جایگزینی واردات (ISI) استفاده کرد. این استراتژی، به طور گسترده توسط کشورهای جهان سومی استفاده می شد که شروع به صنعتی شدن کرده بودند.

این شیوه شامل سرمایه گذاری بخش های خصوصی و دولتی در پروژه های صنعتی جدید می شد و بعدها، شامل محدودیت هایی بر واردات، تخصیص اعتبار، یارانه ها، مالیات و نرخ های تبادلی شد. انتظار می رفت که ترکیب برنامه ریزی و نظام حمایت، تحولات صنعتی را تسهیل کند؛ اما نه تنها انتظارات از این استراتژی برآورده نشد؛ بلکه باعث افزایش اختیارات سیاسی برنامه ریزان در اواخر دهه ۴۰ و سرانجام عدم کارایی توسعه نابرابر و محدودیت بر صنعتی شدن و دخالت نهادینه شده حکومت در اقتصاد شد.

سال های ۱۳۲۱ تا 1347 دوران شکوفایی وزارت اقتصاد بود. آنها به ثبات اقتصادی اعتبار دادند، سرمایه گذاران را امیدوار کردند، برنامه صنعتی شدن را نهادینه کردند، برخی از فشارهای اقتصادی و مالی را کاهش دادند و به اهداف توسعه ای رژیم به خصوص به هدف درخواستی شاه یعنی صنعتی شدن خدمت کردند، همه در برهه زمانی 1347 بر این عقیده بودند که هیچ دلیلی برای شاه و رهبران سیاسی وجود ندارد که از اداره اقتصاد ایران ناراضی باشند. در حقیقت، از دیدگاه آن زمان عملکرد وزارت، موفقیت آمیز تلقی می شد و فراتر از هر اختلاف نظری، هر ناظری آن را یک انقلاب صنعتی کوچک می نامید.

بازار در آن زمان، به طور گسترده ای از مبادلات کالاهای مصرفی و تجاری در مبادلات خارجی بهره مند می شد. نظارت های جدید و قوانین حکومتی در مورد نرخ های مبادله ای و تجاری قصد حمایت از (ISI) را داشتند که این مساله به عنوان حمله مستقیم به بازار تفسیر می شد. بازرگانان بازاری به عنوان اولین سرمایه گذاری (ISI) از محدودیت ها و موانع آن ناراضی بودند. روابط سنتی بازرگانان با جبهه ملی و تضادهای مذهبی، که به شدت مخالف استحکام قدرت سلطنت بعد از سال 1332 بودند و صنعتی شدن را به عنوان یک عنصر سازنده آن فرآیند می دانستند، باعث شد دولت در واکنش به آنها دچار مشکل شود. این مطلب، زمانی شکلی عینی به خود گرفت که بازرگانان از قیام 1342 حمایت کردند.

مهم تر از واکنش بازرگانان بازار، واکنش کسانی بود که واردات کالاهای انحصاری را در اختیار داشتند. اعمال تجاری موجود مقدمه ای بر افزایش درآمد دولت و ایجاد انحصار بر واردات کالاهای مصرفی گوناگون بود. در سال ۱۹۶۳ وزارت اقتصاد پیشنهاد کرد، اعمال تجاری که مشوق صنعتی شدن هستند و واردات کالاهای غیرضروری را محدود می کنند، مورد بازبینی قرار گیرند. این روش، تضاد سازماندهی شده ای را در واردات و خط مشی سیاسی آن به وجود آورد. مخالفت ها از طرف کسانی بود که به دربار، بازرگانان بازاری و مقامات اداری دسترسی داشتند و دلالان و بازرگانان مبادلات خارجی و شخصیت های نظامی ای که پورسانت هایی از اعتبار مجوز واردات، دریافت می کردند و برخی از متحدان سیاسی آنها که به عنوان پاداش به آنها مجوز های واردات داده شده بود با گروه‏های اجتماعی مهمی در ارتباط بودند و بعضی دیگر، در بازگرداندن سلطنت بعد از کودتا نقش داشتند. سعی و تلاش وزارت اقتصاد در جهت گسترش حوزه کنترل خود بر این بخش ها بود.

بنابراین، یک منبع قوی از مخالفت ها برای سیاستگذاری به وجود آمد. وزارت اقتصاد به علت ایجاد مشکلات بر بازرگانان از کار، برنامه ریزی غیرمنطقی در محدودیت های واردات، ایجاد نارضایتی در مردم و انجام اعمال فساد و رشوه خواری مقصر شناخته شد. این اعتراضات، وزارت را مجبور کرد که ادعای خود را با چندین دلیل به شاه ثابت کند، به عنوان مثال، وقتی که وزارت پیشنهاد کرد، تولید اتومبیل در ایران مطلوب و مناسب است، واردکنندگان اتومبیل در شاه اعمال نفوذ کردند و استدلال آنها این بود که اهداف وزارت غیرممکن و دست نیافتنی است. عالیخانی از شاه شش ماه مهلت خواست. در طول این مدت وزارت ثابت کرد، تولید ماشین در ایران امکان پذیر است. بعد از اینکه شاه متقاعد شد سیاست های وزارت نتایج آشکار و ملموسی ایجاد کرده است، اعتراض‏های وارد کنندگان فروکش کرد، به خصوص که این مساله کشور را به صنعتی شدن نزدیک کرد.

وزیر اقتصاد به علت تماس های شخصی با بخش خصوصی، حسن تفاهم خوبی با بخش خصوصی ایجاد کرد و شبکه هایی با تمام روسای صنعتی جدید ایجاد کرد که نیازها و اهداف خودشان را با مقامات وزارت در میان بگذارند و در سیاست گذاری و نظارت دولت دخالت کنند. از پروژه های صنعتی جدید حمایت فنی و مالی و از توافقات بین المللی حمایت می کرد. سعی و تلاش دولت برای ایجاد محدودیت هایی بر سودها و رهایی از بررسی‏های وقت گیر و تشریفات اداری بود. همچنین، باز بودن قرارداد همکاری باعث کمک به افزایش اعضای بخش های خصوصی جدید شد. در نتیجه، در زمان بسیار کوتاهی دوباره یک گروه جدید در ایران پیدا شدند که با مشاغل واردات - صادرات یا در مقیاس کوچک خدمات صنعتی، ریشه در بازار داشتند، از قبیل لاجوردی ها خسروشاهی ها، خیامی ها و رضایی ها که به حمایت صنعتی به خصوص در کالاهای مصرفی و صنایع متوسط معتقد بودند، به عبارت دیگر یک گروه اقتصادی جدید به تولید صنعتی و (ISI) متصل شد. این گروه های جدید به سرعت شروع به تمرکز و جمع آوری ثروت در دستان خود کردند که ویژگی های آنها شبیه ویژگی های نخبگان صنعتی آسیای غربی در آن دوره بود. این گروه ها از قبیل گروه های صنعتی شهریار و بهشهر از سال ۱۳۴۷ به بعد بر بخش های خصوصی مسلط شدند. افزایشی این طبقات، یک توسعه اجتماعی چشمگیر با پیامدهای سیاسی بود. آشکارترین این پیامدها، کمک به توسعه اقتصادی نابرابر و تغییر نابرابری از سال ۱۳۳۷ به بعد بود.

وزارت به دلیل ثروت رو به رشد بخش خصوصی از سوی عناصر درباری و خانواده سلطنتی، الیگارشی سنتی و دیگران تحت فشار قرار گرفت و در استراتژی صنعتی دچار مشکل شد، همچنین با مشکل بیشتری در توجیه حمایتش از بخش خصوصی مواجه شد. شاه به اند. مکرر موضوع حمایت وزارت از بخش خصوصی را مورد تایید قرار می داد که باعث گسترده شدن اعتراضات نسبت به رژیمش، شد.

بنابراین، تلاش در جهت دستیابی به صنایع سنگین و سبک، توجه ایران را به کشورهای اروپایی شرقی جلب کرد. گرچه روابط با اروپای شرقی قبل از روی کار آمدن عالیخانی شروع شده بود؛ اما عالیخانی این ارتباط را گسترش داد و صنایع متوسط و سنگین را برای ایران به ارمغان آورد که بعدها به عنوان یک راه توسعه در کارهای تولیدی جدید مطرح شد. دلایل منطقی ای برای رابطه مجدد با اروپای شرقی و اتحاد شوروی وجود داشت. کشورهای اروپایی شرقی می خواستند، این صنایع را در مقابل نفت و گاز به ایران بفروشند (بنابراین، دولت از فشار مالی ارزی رهایی پیدا می کرد و قدرت خرید آن افزایش می یافت). این موضوع به رشد اقدامات (ISI) در ایران کمک کرد که قبل از سال ۱۳۳۸ تحت فشار بازاری ها بود. روابط تجاری به ثبات بیشتر صنایع سنگین ایران، به خصوص قرارداد ساخت کارخانه ذوب آهن اصفهان و عملیات تولید ماشین آلات اراک در سال ۱۳۴۴ منجر شد. همچنین، ارتباط با اروپای شرقی شگرد سیاست خارجی تازه ای بود که نتایج سیاسی مهمی در برداشت. شاه در ابتدا، به برقراری رابطه وزارت اقتصاد با اروپای شرقی رضایت داد؛ چرا که او غربی ها را در ناکامی وزارت شریک می دانست؛ زیرا آنها در فروش صنایع متوسط و سنگین به ایران تمایل نداشتند. همچنین در اوایل دهه ۱۳۴۰ او نگران سیاست‏های دولت کندی در قبال رژیمش بود؛ به همین دلیل خواهان روابط ایران با اتحاد شوروی و بلوک شرقی شد. ایالات متحده به طور آشکار از روابط گرم ایران با بلوک شرقی اظهار نارضایتی می کرد.

در سال ۱۳۴۷ اوضاع شروع به دگرگونی کرد. شرکت های غربی فهمیدند که ایران به سمت صنعتی شدن پیش می رود؛ به همین دلیل مشتاق فروش صنایع به ایران شدند. همچنین، روابط باز با دولت های جانسون و نیکسون تمایل شاه را در حرکت بیشتر به سمت شرق کاهش داد. به علاوه، هدف نمادین روابط ایران با بلوک شرقی یعنی توقف حمایت این کشورها از گروه های مخالف شاه به انجام رسیده بود. اثر جنگ سرد بر تغییرات اداری در ایران در عزیمت نمادین عالیخانی از وزارت اقتصاد منعکس شد و هوشنگ انصاری جانشین عالیخانی در وزارت شد که پیشتر سفیر ایران در ایالات متحده بود.

بخش صنعت در این دوره با برنامه ها و طرح های گسترده ای که از طرف اقتصاد جهانی ارائه می شد تغییرات وسیعی را شاهد بود. حمایت های همه جانبه دولت از این بخش از دهه ۴۰ به بعد افزایش یافت. به تدریج رشته‏های صنعتی گوناگون با برخورداری از حمایت های همه جانبه دولت و مشارکت مستقیم و غیرمستقیم شرکت های انحصاری خارجی تاسیس شد. صنایع اتومبیل سازی و صنایع تولید رنگ، دارو، فرآورده های پتروشیمی، لاستیک، رادیو و تلویزیون و... عرصه های مختلف فعالیت صنعتی در ایران را تسخیر کردند. در سال ۱۳۴۷ رشد صنعتی به ۱۴ درصد و در سال ۱۳۵۲ و ۱۳۵۳ به ۱۷ درصد رسید و بیشتر واحدهای صنعتی از رشد بالایی برخوردار شدند. در اواخر این دوره حدود دو میلیون نفر در واحدهای تولید صنعتی مشغول به کار شدند و نسبت اشتغال در بخش صنعت از 9/19 درصد به ۳۰ درصد رسید. تولیدات صنعتی صنایع مصرفی از قبیل پارچه بافی، سیمان و قند چندین برابر افزایش یافت. تولیدات پارچه های نخی بین سال های 1338 تا 1351 به هفت برابر رسید و به کشورهای همسایه نیز صادر شد.

در این سال ها کارخانه های تولیدکننده کالاهای مصرفی، واسطه ای سرمایه بر و سنگین یکی پس از دیگری در قطب های صنعتی و اقتصادی کشور تاسیس شد و نیروهای ماهر و غیرماهر شهری و مهاجران روستای را جذب کرد. خصوصیت عمده این نوع صنایع، مصرفی بودن و وابستگی آنها از نظر مواد اولیه، قطعات، ماشین آلات، نیروی انسانی متخصص و درنتیجه وابستگی تولید به خارج بود. اگر در دوره های تاریخ گذشته مراکز صنعتی (نخست روسیه و انگلیس و آلمان و به ویژه آمریکا) و انحصارهای فراملیتی تداوم و صادرات نفت خام و واردات کالا به ایران را با توسل به صنعت نفت و دیگر بخش های صنعت، کشاورزی و خدمات، نیروهای داخلی و دلالان سودجو برای ادامه حیات خود بر تداوم مصرف و ادامه روابط اقتصادی به روال گذشته تاکید کرده و وابستگی را بیش از پیش توسعه می دادند. اگرچه بخش صنعت در این سال ها تغییرات زیادی را شاهد بود ولی ماهیت آن مانند دوره های گذشته تحت تاثیر سه عامل اصلی یعنی دولت، درآمد حاصل از فروش نفت و اقتصاد جهانی قرار داشت. دولت تمام سرمایه گذاری بخش صنایع سنگین و سرمایه بر را خود بر عهده داشت و سایر سرمایه گذاری ها نیز زیر نظر دولت صورت می گرفت.

دهه بحران و رانت نفتی

آنچه از سوی رژیم به عنوان توسعه اقتصادی تبلیغ می شد چیزی جز رشد اقتصادی ناموزون نبود. با آغاز دهه ۵۰ و افزایش ناگهانی قیمت نفت، سیاست های دولت از صنعتی شدن، بر درآمدهای نفتی متمرکز شد، رشدی که با اتکا به درآمدهای نفتی و کمک های مالی آمریکا صورت گرفت. افزایش واردات به منظور پاسخ به تقاضاهای روزافزون و در نتیجه تغییر الگوی مصرف و عادت دادن مردم به استفاده از کالاهایی که امکان تولید آن در کشور موجود نبود کل زندگی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ایران را با انحصارات غربی پیوند داد تا آنجا که نه تنها برای به حرکت درآوردن چرخ صنایع بلکه برای هرگونه فعالیتی اعم از تولیدی و خدماتی، نیازها از طریق واردات تامین می شد. اخبار و رویدادهای برجای مانده از رژیم شاه شدت این وابستگی را به خوبی نشان می دهد. به عنوان مثال کارخانه ارج با هشت هزار کارگر در سال ۱۳۵۶ به علت نداشتن پیچ، متوقف می شود. در این مورد همچنین می توان به خبر یکی از روزنامه های آن زمان (رستاخیز) در تاریخ تیرماه 1357 اشاره کرد. در این خبر آمده است که «متاسفانه در وضع کنونی باید مرغ را با قیمت گزاف برای تولید تخم مرغ جوجه کشی از خارج وارد کنیم. مرغ مادر گوشتی را در شرایط کنونی نمی توانیم در ایران تولید کنیم. برای تغذیه این مرغ ها ۷۰ درصد غذای طیور را باید از خارج از کشور وارد کنیم. البته با این تکنولوژی لازم و نیروی انسانی نداریم. یعنی طبق استاندارد معمولا برای هر دو هزار واحد دامی به یک دامپزشک نیازمندیم، ولی در ایران متاسفانه برای هر ۴۳۱۹۶ واحد دامی یک دامپزشک وجود دارد». این خبر یک نمونه بارز از وابستگی تکنولوژیک به تولید خارجی است. در سال ۱۳۵۴ مبلغ جریمه به کشتی هایی پرداخت شد که در خلیج فارس به علت بار اندازی مانده بودند.

بدیهی است اقتصاد متکی بر نفت با هر گونه کاهش یا نوسان در قیمت آن، متوقف می شد و به علت تضعیف سیاست های رفاهی موجبات نارضایتی مردم را فراهم می کرد. بررسی های کلی توسعه حقایق روشنی پیشی روی ما قرار می دهد. از اواسط دهه ۵۰ رشد و توسعه اقتصادی ناموزون و ناهماهنگ و دگرگونی سرسام آور بخش های اقتصادی و تاثیرپذیری از اقتصاد جهانی چهره نامطلوب خود را نشان داد. به رغم تبلیغات رژیم شاه در زمینه دستاوردهای عظیم اقتصادی، واقعیات خبر از ناکامی اقتصادی می داد. این ناکامی ها در اواخر عمر رژیم نمود بیشتری داشت و این در واقع ناپایداری رشد اقتصادی سال های قبل از بحران اقتصادی را که ناشی از رشد بی رویه قیمت نفت بود نشان می داد، حتی در طولی برنامه پنجم سال های ۱۳۵۲ تا ۱۳۵۷ که به علت افزایش قیمت نفت رشد اقتصادی افزایش یافته بود و تفکر حرکت به سوی دروازه های تمدن بزرگ در ذهن شاه شکل گرفته بود، میزان برخورداری از رشد اقتصادی برای همه یکسان نبود و این نوع توسعه دوگانگی اقتصادی بین بخش سنتی و مدرن را افزایش داده بود. در بخشی از طرح های این دوره تاسیسات صنعتی مدرن قرار داشت که در کنار بخشی سنتی اقتصاد بنا شده بود. بحران های اقتصادی در دولت، زمینه سقوط آن را فراهم کرد. دولت برای تامین بودجه برنامه ها و طرح های اقتصادی با مشکلات زیادی روبرو شد. تورم و کمبود بعضی از اقلام غذایی از تبعات بحران اقتصادی بود. رشد بی رویه قیمت خدمات شهری و افزایش هزینه زندگی که از پیامدهای تمرکز توسعه در شهرها و مهاجرت بی رویه و فساد اقتصادی بود موجبات نارضایتی بخش های وسیعی از جامعه را فراهم کرد. سیاست رفاهی رژیم با کاهش درآمدهای نفتی به بن بست رسید. آهنگ شتابان مهاجرت روستاییان به شهرها به خاطر بی توجهی دولت به آنان و از سوی دیگر نیاز شهرها به ویژه تهران به کارگر سبب خالی شدن روستاها از سکنه و رکود بیشتر بخش کشاورزی و افزایش بهای محصولات این بخش شد. در نیمه دوم سال ۱۳۵۶ تورم به ۴۰ درصد رسید و نرخ رشد صنایع غیرنفتی از 1/14 درصد در سال ۱۳۵۵ به 4/9 درصد در سال ۱۳۵۶ تنزل یافت. در دهه های ۴۰ و ۵۰ شاه ظاهرا ضرورتی برای نگرانی در خصوص احتمال یک دگرگونی انقلابی جدی برای حکومتش نمی دید و به نظر می رسید حکومتش باثبات است. اما روند نارضایتی فرهنگی و سیاسی با مشکلات اقتصادی نیز تشدید شد علاوه براین، سیاست های دولت برای حل مشکلات اقتصادی همانند مبارزه با گران فروشی و کاهش هزینه اجتماعی نتیجه معکوس داد و به نارضایتی عمومی دامن می زد و در نهایت کار رژیم را یکسره کرد. در پایان به گفته کاتوزیان «آنچه در ایران رخ داد نه پیشرفت اجتماعی و اقتصادی بود و نه مدرنیسم، بلکه شبه مدرنیسمی بود که عواید نفت آن را تسریع کرد. به همین شکل تغییرات ساختاری اقتصاد نیز نه به علت شهرنشینی که به واسطه شهرزدگی بود. هنگامی که کشور در آستانه دروازه های تمدن بزرگ قرار داشت سهم کل تولیدات صنعتی (شامل تولیدات دستی و روستایی و سنتی) در تولید ناخالص داخلی غیرنفتی ۲۰ درصد بود. در حالی که سهم خدمات ۵۶ درصد بود. با این همه حمل و نقل شهری در همه جا به ویژه تهران به قدری خراب بود که مسکونی جز برای وابستگان دولت و جامعه تجار یا وحشتناک بود یا مشکلی هولناک، اغلب شهرهای کوچک و بزرگ از جمله تهران فاقد سیستم فاضلاب کارآمد بودند، خدمات درمانی و بهداشتی برای اغنیا بسیار گران و نامطمئن بود و برای فقرا گران و خطرناک...»