مناطق آزاد نیاز به بازنگری دارند.

۵۵آنلاین :

سید محمد حسین کاظمی

دانشجوی علوم سیاسی

مناطق آزاد یا ویژه اقتصادی از جمله­ بخش ­های نظام اقتصادی کشور هستند که به واسطه قرار گرفتن در حوزه استثنائات تجاری و شاید به عنوان یکی از مهم­ترین استثنائات تجاری، می ­توانند وسیله ­ای برای توسعه صنعتی باشند و مسیر ورود به بازارهای جهانی را از طریق تقویت تولید، صادرات و سرمایه­ گذاری خارجی برای اقتصاد کشور فراهم کنند، اقدامی که سایر کشورها از آن بهره­ برده ­اند و از طریق این مناطق توانسته­ اند اقتصاد کشور خود را در رقابت با بازارهای جهانی و در مسیر توسعه و پیشرفت قرار دهند.در ایران دو گونه منطقه خاص برای فعالیت اقتصادی با امتیازات خاص وجود دارد. گونه اول منطقه آزاد تجاری صنعتی و گونه دوم مناطق ویژه اقتصادی است، اما گاه افکارعمومی و حتی سرمایه‌گذاران تعاریف و تفاوت‌های این دو منطقه را بدرستی نمی‌دانند، حال آن‌که قوانین و مقررات این مناطق با یکدیگر متفاوت است. هم‌اکنون در کل کشور هفت منطقه آزاد وجود دارد،در حالی که مناطق ویژه اقتصادی از مرز 30 مورد گذشته است.هدف اصلی از راه اندازی هر دوی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی با رویکرد رشد صنعت و اشتغال،جذب سرمایه‌های خارجی،ایجاد فرصت‌های شغلی جدید، کسب درآمد ارزی و افزایش صادرات،دستیابی به فناوری پیشرفته، جذب نقدینگی سرگردان داخلی و کمک به مهار تورم و محرومیت‌زدایی تاسیس شده‌اند.با این حال کمیت و کیفیت مشوق‌هایی که در این مناطق به سرمایه‌گذاران ارائه می‌شود،باهم متفاوت است،به گونه‌ای که مشوق‌های فعالیت اقتصادی در مناطق آزاد بسیار جذاب‌تر و بیشتر از مناطق ویژه است.بنا بر تعاریف بین المللی،منطقه آزاد محدوده حراست شده بندری و غیر بندری است که از شمول برخی از مقررات جاری کشور متبوع خارج بوده و با بهره ­گیری از مزایایی نظیر معافیت های مالیاتی،بخشودگی سود و عوارض گمرکی،عدم وجود تشریفات زاید ارزی،اداری و مقررات دست و پاگیر و همچنین سهولت و تسریع در فرآیندهای صادرات و واردات با جذب سرمایه گذاری خارجی و انتقال فناوری به توسعه سرزمین اصلی کمک می نماید.در تعریف سازمان ملل متحد (یونیدو) از مناطق آزاد به عنوان «محرکه»در جهت تشویق صادرات صنعتی تلقی می گردد.همچنین در برداشت جدید از مناطق آزاد که به منطقه آزاد پردازش صادرات معروف است؛به ناحیه صنعتی ویژه ای در خارج از مرز گمرکی، که تولیداتش جهت گیری صادراتی دارند، گفته می شود.فلسفه این اصطلاح را می توان در تغییر استراتژی واردات به استراتژی توسعه صادرات دانست.همچنین مناطق ویژه تجاری صنعتی را می توان به صورت زیر تعریف کرد:به محدوده جغرافیایی مشخص که قوانین گمرکی محدوده گمرکی کشور در آن اجرا نمی شود و به منظور تسهیل در امر واردات و صادرات کالا و حمایت از صنعت داخلی کشور و همچنین جذب فناوری های نوین در امر تولید و توسعه منطقه ای در مبادی گمرکات و نقاط مرزی کشور ایجاد می شود را مناطق ویژه تجاری-صنعتی می نامند.اما باید به این موضوع پرداخته شود که مناطق آزاد چه مسائل و مشکلاتی را در کشور به همراه دارند و راه حل برون رفت از این مسائل چیست؟

مهم ترین مسئله،ناهماهنگی میان اهداف و ابزار است،ابزارهایی مانند معافیت های مالیاتی و گمرکی برای رسیدن به اهدافی مانند ایجاد اشتغال، رفاه و توسعه در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کافی نیست.اگرچه اهداف تعریف شده برای این مناطق،ملی هستند،اما توسعه آنها در ابعاد زیرساختی و سرمایه گذاری بر عهده بخش خصوصی گذارده شده است.بدون توجه به اینکه بخش خصوصی برای سرمایه گذاری،تحلیل هزینه و فایده می کند و صرف مشوق های معافیت مالیاتی و گمرکی برای جذب آنها کافی نیست.ایجاد و توسعه زیرساخت ها در مناطق مزبور باید توسط دولت انجام شود،زیرا بخش خصوصی مایل به سرمایه گذاری در پروژه هایی است که بازگشت سرمایه آنها در کوتاه مدت امکان پذیر است،حال آنکه سرمایه گذاری در زیرساخت ها از نوع بلندمدت است. در همه جای جهان زیرساخت ها را دولت ایجاد می کند. به عنوان مثال امارات متحده عربی برای راه اندازی بندر آزاد«جبل علی» واقع در 35 کیلومتری جنوب غربی دبی،ابتدا زیرساخت های آن را با سرمایه گذاری بالغ بر 2.5 میلیارد دلار ایجاد کرد و بعد با برقراری مشوق هایی به مراتب بهتر از مشوق های مناطق آزاد ما، سرمایه گذاران را دعوت به سرمایه گذاری کرد،بندر آزاد جبل علی با 120 تا 130 شرکت در بدو فعالیت، کار خود را آغاز کرد و اکنون هفت هزار و 300 شرکت در آن فعالیت می کنند که از این تعداد بیش از 120 شرکت،جزو فهرست شرکت های برتر بورس این کشور هستند،این در حالی است که در ایران اعتبار لازم برای ایجاد زیرساخت های مناطق آزاد و ویژه اقتصادی از محل درآمد این مناطق پیش بینی شده و 75 درصد این درآمدها قابل هزینه کرد در ایجاد زیرساخت ها می باشد.به این ترتیب می بینیم که در طول پنج سال 91 تا 95، کل مبلغ سرمایه گذاری شده برای ایجاد زیرساخت های این مناطق تنها یک میلیارد دلار است که تقریبا یک سوم چیزی است که امارات فقط برای جبل علی خرج کرده است. ایجاد زیرساخت در مناطق آزاد ریسک سرمایه گذاری را پایین می آورد،وقتی دولت زیرساخت ها را در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ایجاد کرد،ریسک را پایین می آورد و امکان ارائه پوشش های بیمه ای کامل را برای سرمایه گذاری فراهم می کند،آنگاه تازه این مناطق در شرایط رقابتی با سایر مناطق مشابه در منطقه قرار می گیرند و سپس نوبت به کارکرد مشوق هایی مانند معافیت های گمرکی و غیره می رسد.

یکی دیگر از مسائل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی عدم وجود استقلال اداری و مالی است،در حالی که فلسفه ایجاد این مناطق کاهش دیوان سالاری وبروکراسی به منظور تسریع روند سرمایه گذاری و تولید است،دستگاه های اجرایی کشور قائل به استقلال عمل این مناطق نیستند و این مناطق باید از این دستگاه ها مجوز بگیرند،در صورتی که در سایر نقاط جهان، این استقلال برای مناطق آزاد و ویژه اقتصادی وجود دارد.

نبود ثبات مدیریتی از مشکلات دیگر مناطق آزاد و ویژه اقتصادی است که موجب مغفول ماندن اهداف استراتژیک می شود وهر مدیری که می آید سلیقه شخصی خود را اجرا می کند.مدیری که ثبات ندارد به اهداف استراتژیک توجه کافی نمی کند و تعهد کاری و عملکردش با یک مدیر با ثبات متفاوت است.به طور کلی منطقه آزاد و یا هر جای دیگر اگر از حد مجاز مدیریت درست خارج شود، به جای آنکه مفید قرار بگیرد، بیشتر ضرر می‌رساند؛ زیرا چه عرضه و چه تقاضا اگر از حد متعادل خارج شود، بحران ایجاد می‌کند.منطقه آزاد به خودی خود مسئله بدی نیست؛اما اگر مدیریت نشود، بحران زاست.

شکل نگرفتن بازارهای مالی متناسب با نظامات بین المللی حاکم بر بازار پول، سرمایه و بیمه در کنار ریسک های سیاسی تحمیلی علیه کشورمان از دیگر مسائل موجود در راه رسیدن به اهداف مناطق مزبور است.با بهره گیری از نظام های نوین مدیریت این مناطق به جای شیوه های سنتی رایج،امکان حرکت سریع تر این مناطق در جهت اهداف ترسیم شده فراهم می شود.باز تدبیر در اهداف مناطق آزاد و متناسب سازی ابزار و اهداف ضرورتی حتمی برای حرکت معنادار این مناطق برای برطرف شدن مسائل مزبور می باشد.

مسئله دیگر در مناطق آزاد وجود رانت و قاچاق می باشد.متاسفانه سوددهی و رانت مسئله‌ای است که در این مناطق بیشتر مورد توجه قرار می‌گیرد؛ زیرا منطقه آزاد سبب می‌شود تولید کننده داخلی از بحث رقابتی خارج شود و صنعت داخلی تحت فشار قرار گیرد.کشور ما در صنایع تبدیلی مثل تولید آبمیوه، کمپوت و ... بسیار قوی است؛ اما ورود آبمیوه‌های خارجی می‌تواند این صنعت را در داخل کشور دچار چالش کند و یا اینکه واردات کیف و کفش می‌تواند زنجیره تولید چرم را دستخوش تغییر قرار دهد،حتی در حوزه فرش نیز به همین مشکل برخورده ایم،زیرا ورود فرش‌های چینی صنایع فرش دستباف را به چالش کشیده است،در نتیجه این اتفاقات،این است که در بحث رقابت از گردونه خارج می‌شویم و همین جاست که واردات قوت می‌گیرد.

رانت و فساد از مشکلاتی است که متاسفانه در مناطق آزاد به وفور دیده می‌شود و این‌ها همه نتیجه اش،عدم رغبت به استفاده از جنس ایرانی و تمایل به خرید جنس خارجی است.گاهی رانت انتخاباتی سبب می‌شود بحث‌های غیرکارشناسانه در مورد مناطق آزاد مطرح شود ومحصولاتی که اشباع داخلی دارند،به دلیل افزایش مناطق آزاد بدون برنامه وارد و فضا را برای جنس ایرانی تنگ کنند.به همین دلیل مناطق آزاد باید براساس نقشه جامع واردات و صادرات مناطق آزاد مدیریت شوند و مشخص شود که تا پنج سال آینده به چه اندازه جنس در کشور نیاز داریم و همان اندازه واردات صورت گیرد.برای مثال،منطقه آزاد اروند،نه تنها ایجاد اشتغال نکرده،بلکه واردات بی رویه کالا سبب از بین رفتن شغل مردم در این منطقه شده است.مناطق آزاد باید تبدیل می شد به سکوی صادرات اما به جای آن تبدیل شد به محلی برای واردات،قرار بود در این مناطق،سرمایه گذاری خارجی جذب شود اما بیشتر به سمت جذب سرمایه گذاری داخلی حرکت می کنند و همچنین قرار بود از طریق این مناطق، واردات کاهش یافته و تولید داخلی افزایش یابد اما واردات تبدیل به منبع درآمد مناطق آزاد شد و تمام این ها باعث ایجاد اشکالات جدی در عملکرد مناطق آزاد شدند.از طرفی رانت در مناطق آزاد منجر به این شده است که بیشتر واردات بر مبنای قاچاق انجام می‌گیرد.بومیان مناطق آزاد نه تنها تا به حال سودی از آزاد شدن منطقه خود نبرده اند بلکه هر روز شاهد ثروتمند شدن قاچاقچیانی هستند که از این مناطق به عنوان باراندازی برای واردات کالای قاچاق به سرزمین اصلی استفاده می کنند.ساز و کار قاچاق در مناطق آزاد چنان پیچیده و درهم تنیده است که کاملاً نشان می دهد که با برنامه ریزی در حال اجراست،به عنوان مثال در منطقه آزاد قشم بازارهایی وجود دارد که در آن می توان از لوازم خانگی گرفته تا پوشاک را به تعداد خریداری کرد و در همان مغازه ها کالا را به مغازه دار سپرد تا درب منزل در هر شهری از ایران آن را تحویل دهند و یا اگر مقدار کالا کم باشد به اسم کالای مسافری،شخصاً آن را با خود ببرند.کاملاً مشخص است که کار قاچاق به صورت سیستماتیک در مناطق آزاد انجام می شود و به دلیل نبود حصار در اطراف این مناطق و وجود بنادر بسیار در مناطق آزادی مثل قشم امکان رصد و جلوگیری از قاچاق کالا در آنها وجود ندارد و افراد غریبه و غیربومی در این مناطق فعالیت جدی در زمینه قاچاق کالا داشته و افراد بومی منطقه هنوز از شرایط اولیه زندگی هم گاهاً برخوردار نیستند.

همانطور که بیان شد وضعیت و عملکرد مناطق آزاد کشور نشان می­ دهد که این مناطق از زمان تأسیس تاکنون،بیش از آن که در خدمت تولید و صادرات بوده باشند،به تسهیل واردات و گسترش پدیده قاچاق و همچنین اشتغال کاذب دامن­ زده­ اند و با وجود اقدامات و قوانینی که طی­ سال ­های اخیر نیز برای ممنوعیت واردات و مبارزه با قاچاق در جهت حمایت از تولید و اشتغال نیز صورت گرفته،قاچاق و واردات کالا به دلیل مستثنی بودن این مناطق از بسیاری از قوانین کلی حاکم بر تجارت همچنان در این مناطق به قوت خود باقیست.این موضوع، در واقع زنگ هشداری است برای مسئولان کشور که در تأسیس مناطق آزاد الزامات،اهداف و بایدها و نبایدهای قانونی را با دقت نظر و بررسی بیشتر مورد توجه قرار دهند،تا بتوان اهداف تعریف شده برای این مناطق را در راستای توسعه و پیشرفت اقتصادی کشور تحقق بخشید.در این راستا، اتخاذ راهکارهای متقن و مناسب و شاید اصلاح قوانین مرتبط با مناطق آزاد بتواند کشور را همچون دیگر کشورهای موفق در حوزه مناطق آزاد، از مزیت­ ها و فرصت­ های اقتصادی- اجتماعی این مناطق بهره ­مند سازد.

در نهایت برای ایجاد طرح مناطق آزاد باید موانع و خطا‌های گذشته در مناطق آزاد شناسایی و برطرف شود،در غیر این صورت شاهد تکرار ناموفق این طرح در کشور خواهیم بود.لازم است تا مسئولین در اجرای این طرح هوشمندانه عمل کنند و مانع از دور زدن قانون از سوی افراد سودجو شوند.بنابراین دولت باید تمهیداتی را در نظر بگیرد،در غیراین صورت طرح مناطق آزاد با این وضعیت شاید با اندکی خوشبینی برای کشور سودمند باشد،اما به ضرر مردم بومی آن مناطق تمام می‌شود.